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电力系统灵活性提升困难重重 调节能力不足是我国电力系统长期存在的关键短板。《电力发展“十三五” 规划》为此制定了大规模推动抽水蓄能建设、气电建设、煤电灵活性改造的目标， 但目前来看，目标全部落空已无悬念 国际能源署日前发布的《2020 年世界能源展望》预计，未来 10 年全球电力 需求增量的八成将依靠可再生能源来满足；“二氧化碳排放力争于2030 年前达 到峰值，努力争取 2060 年前实现碳中和”目标的提出，也决定了我国未来将进 一步大幅提高风电、光伏发电等可再生能源电力占比，推动电力系统向清洁低碳 转型。但风电、光伏发电等清洁电源波动性特征明显，电力输出极不稳定，需要 电力系统的灵活调节。而横向对比其他新能源占比较高国家的电力系统，灵活性 不足恰是我国电力系统的关键短板。 中国电力企业联合会稍早前发布的《煤电机组灵活性运行政策研究》显示， 目前国际上新能源发展较好的国家，灵活电源比重普遍较高，其中，西班牙、德 国、美国占比分别为 34%、18%、49%。反观以煤电为主力电源的我国，抽水蓄能、 燃气发电等灵活调节电源装机占比还不到 6%。其中，“三北”地区新能源富集， 风电、太阳能发电装机分别占全国的 72%、61%，但灵活调节电源却不足 3%，调 节能力先天不足。 为增加灵活性电源占比、提升电力系统灵活性， 《电力发展“十三五”规划》 明确提出， “十三五”期间，将在“三北”地区推行热电机组灵活性改造约 1.33 亿千瓦、纯凝机组改造约 8200 万千瓦；抽水蓄能电站装机达到 4000 万千瓦左右； 全国气电装机 2020 年达到 1.1 亿千瓦以上。然而，“十三五”收官在即，电力 系统灵活性提升目标却远未完成：截至 2020 年 9 月底，我国气电装机容量 9637 万千瓦、抽水蓄能装机容量 3089 万千瓦，均大幅低于规划目标；煤电灵活性改 造进度更为缓慢，截至 2019 年底，只改造完成 5775 万千瓦，仅为目标改造容量 的 1/4，且截至 目前情况并无明显改观。 激励机制不畅 改造动力严重不足 1 记者在采访中发现，无论是抽蓄、气电建设，还是煤电灵活性改造，都卡在 了“不赚钱”上。 厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强指出，抽水蓄能电站前期投资大、 建设周期长，非常依赖足够高的电价来收回成本。 “抽蓄电站在用电低谷时从电 网购电，在用电高峰时向电网售电，靠低买高卖‘吃差价’收回投资。但当前我 国电价机制不到位，大部分电网的峰谷电价差都不够大，电站不赚钱，央企都很 难激励，更不用说民间资本了。这是制约抽蓄发展的关键问题。” 近年来经营压力巨大的煤电企业，对改造成本与调峰价格的不匹配也十分敏 感。甘肃某煤电企业负责人直言，一些 60 万千瓦甚至 100 万千瓦级的机组都在 参与调峰，出力不高的情况下，大型机组低煤耗、低排放、高效率的优势无从体 现，运行成本极高；煤电灵活性改造单位千瓦调峰容量成本约在 500—1500 元； 加上后期运维等成本，若没有合理经济回报，电厂难以承担调峰损失。“虽然煤 电灵活性改造相比新建抽蓄、燃气电站成本更低，但微薄的调峰补贴也难以激发 煤电企业改造意愿。” 同样的问题也出现在气电身上。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所 研究员郭焦锋说： “事实上，气电调峰是双向的。一方面，作为电力生产方，气 电可以参与电力系统的调峰；另一方面，作为天然气使用方，气电也可以参与天 然气系统的调峰。但 目前我国缺少电力调峰和天然气调峰的补偿政策，气电的双 向调峰均难以得到合理回报。” “三种灵活性电源——抽蓄、气电、灵活性煤电目前面临的共性问题，还是 没有长期可预见的盈利模式。” 华北电力大学教授袁家海说，目前大部分地区对于灵活性电源提供的调节服 务是通过政府补贴、补偿的方式进行。“气电方面，现在只有个别发达地区可以 补贴得起，并且广东、浙江等地也在逐渐改革补贴政策。而煤电灵活性改造方面， 比较典型的东北地区出台了深度调峰机制，取得了一定成效，但本质上这种补偿 机制并不能长期、更大规模地延续。” 煤电过剩 灵活性改造陷入路径依赖 然而，有观点认为，相比价格机制的不到位，抽蓄、气电规模难以达标的更 深层次阻力，来源于 “十三五”初期新建煤电机组的过剩问题。