财政视角下的碳中和.pdfVIP

财政视角下的碳中和 财政支持“碳中和”的机理。按照 2020-2050 年碳中和相 关投资 138 万亿元、政府出资 10%来算，政府需要承担约 14 万 亿的支出，比 2021 年中央一般公共预算支出总预算数 11.89 万亿还高。财政在碳中和实现过程中的引导和撬动力量不容小 觑。基于新古典经济学的 “庇古均衡”、凯恩斯主义的绿色 “总 需求管理”、熊彼特的 “破坏性创造”市场经济经典理论，财政 政策支持与“市场的基础性作用”能够相容。财政支持碳中和 的路径包括税收改变成本、财政支出创造需求、转移支付为技 术变迁保驾护航。 欧盟支持碳中和的财政政策。欧盟的经验包括：1、将气候 行动所需资金整合进欧盟的 7 年长期预算周期内。2014-2020 预算周期内，其应对气候变化支出占预算比重为 19.7%； 2021-2027 预算周期，将有至少 25%的支出用于应对相关领域。 2、推出欧盟现代化基金、创新基金、公正转型机制、绿色公共 采购等在内的一揽子特色鲜明的财政支出计划，2013-2019 年 欧盟约 78%的碳排放拍卖收入用于与气候和能源相关的支出。3、 部分国家引入碳税定价机制的探索。碳税机制的优势在于价格 的可预测性、增加财政收入和便于管理，而缺陷在于面临更大 的政治阻力和税负可能转嫁给消费者。从欧盟经验来看，碳税 实施相对困难、且实施效果差异较大。4、2021 年 3 月 10 日欧 洲议会通过“碳边界调整机制”议案，或将率先对进口商品征 收碳关税。 “碳中和”下的财政政策展望。结合欧盟经验和我国实际， 中国财政支持碳中和的可能发力点包括：1、加强相关支出的预 算整合，加强中期预算规划同碳中和战略的对接。我国并不是 没有能同应对“碳中和、碳达峰”任务相衔接的资金，只是相 关预算的整合程度不够，支出相对碎片化，从而不利于引导预 期。2、从新能源核心技术补贴、绿色基建、公共研发投入、绿 色公共采购等方面提供一揽子财政支出方案。与欧盟、美国比， 中国低碳能源研发支出 占总研发支出的金额和比重均明显偏低。 根据高盛测算，跨越 75%脱碳水平之后中国的脱碳成本曲线将 极为陡峭，最终实现碳中和有 10%的碳排放必须依赖自然碳汇 和直接空气碳捕获与封存技术 （DACCS），这些技术路径外部性 强、成本高，企业投入的积极性有限，需要政府加大研发投入。 3、考虑引入碳排放拍卖收入、引入社会资本，为财政支出提供 保障。这需要相关市场建设的加快跟进。4、更加关注高耗能产 业、地区的转型风险和社会公平问题。我国部分地区对化石能 源依赖程度高，例如山西煤炭行业贡献的税收超过当地一般公 共预算收入的 20%，且碳排放强度较高的地区往往政府债务率 也较高，在金融支持退坡可能相对较快的情况下，需要财政更 多予以支持。5、探索碳税定价的可行路径，譬如从现行资源税、 消费税入手进行边际改造，利用名义碳税发挥定价作用。IMF 预计我国征收碳税或将具有较好的环境效益和较高的税收贡献， 但脆弱产业、低收入群体受到碳税的冲击较大，因此在探索碳 税过程中，尤需关注宏观税负和社会公平。 碳达峰碳中和“30.60”目标是中国制定政策时的硬约束， 对经济和市场都有深远影响，我们将通过“宏观视角下的碳中 和”系列专题报告加以研究。本文是系列第二篇，聚焦于“碳 中和”目标下的财政政策经验借鉴与展望。 本文做了以下工作：1）基于经济学理论视角简要阐释了财 政支持碳中和的理论基础和基本工具。2）梳理了欧盟财政支持 “碳中和”的经验，包括将气候行动所需资金整合进欧盟的 7 年长期预算周期内；推出欧盟现代化基金、创新基金、公正转 型机制、绿色公共采购等在内的一揽子特色鲜明的财政支出计 划；部分国家引入碳税定价机制的探索；以及 2021 年 3 月 10 日欧洲议会通过的“碳边界调整机制”议案等。3）结合欧盟经 验和我国实际，讨论了中国财政支持碳中和的可能发力点，包 括加强相关支出的预算整合，加强中期预算规划同碳中和战略 的对接；从新能源核心技术补贴、绿色基建、公共研发投入、 绿色公共采购方面提供一揽子财政支出方案；考虑引入碳排放 拍卖收入、引入社会资本为财政支出提供保障；更加关注高耗 能产业、地区的转型风险和社会公平问题；探索碳税定价的可 行路径，譬如从现行资源税、消费税入手进行边际改造，利用 名义碳税发挥定价作用。 01 财政支持“碳中和”的机理 “碳中和”目标的实现，财政政策的支持不容忽视。中国 金融学会绿色金融专