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ppp模式下的ppp项目建设 一、 ppp与其他杂合组织的关系 公共部门的规模以及政府在经济活动中的作用已经发生了一些变化。在上世纪80年代的严重私有化浪潮之后，公共和私人合作制度（ppp）在世界范围内成为一个尚未稳定的新机制。(1)政府通常期望通过PPP以缓解公共资金的约束,或提高基础设施及公共服务供给的效率。 由于存在多种表现形式与缔约方案,PPP的确切含义往往需要根据案例的不同情况来确定,甚至世行、IMF、欧盟等国际机构对PPP所建立的定义和分类标准也存在差异。(2)关于PPP概念的研究不断深入,其中包括IMF(2004)、J-Ede Bettignies和Ross(2004)及Hodge和Greve(2007)等。在已有文献的基础上,本文将PPP界定为是由政府发起,在公共部门和民营部门之间针对特定的公共项目(主要指硬性或软性的基础设施项目)所建立的长期合同关系,其中涉及项目的融资、建设、运营等责任的分配。与传统的基础设施和公共服务供给形式相比,PPP具有显著不同的特征。第一,项目责任的整合。PPP通常将新建基础设施项目的投融资、建设、运营同时交给一个由民营机构组成的联合体来统一负责,而政府部门的角色则从全方位的负责人转变为项目的促进者和监管者。(3)第二,项目风险的转移。在政府制定基础设施及服务的质量与价格标准并予以有效监管的基础上,PPP联合体拥有具体建设和运营的实际控制权,这使得政府得以从更大程度上将经营责任和风险转移给民营部门。第三,长期缔约的不完全。PPP必须通过缔约来建立基本的合作框架,但由于项目合作关系的长期性(通常为15—30年)及经济与政治环境的不确定性,PPP合同具有天然的不完全性。 从组织经济学的角度来看,PPP是杂合组织(hybrid organization)在公共部门的扩展。(1)它具有杂合组织的一般特点:一方面,组成PPP的公私合作双方既相互依赖又保持相对独立,因而具有不稳定性;另一方面,获取更高的准剩余是PPP双方进行资源分享与长期合作的主要激励,这只有通过适当的责任分担和风险分享才能实现。PPP还具有不同于一般的生产性杂合组织的特殊性:一方面,PPP的效率主要体现为社会福利,为了进行明确的度量,政府通常以资金价值(Value-for-money)作为PPP的目标;(2)另一方面,政府具有多元和复杂的目标,且拥有广泛的资源及政治权威,这将增加PPP合同执行和修正的不确定性,尤其是在法律体系不完善的情况下。 二、 基于合同特征的ppp效率研究 (一) 阶段外部性与效率 传统型合约将建设和运营分别交给不同的机构来负责,而PPP合约则通常将建设和运营交给PPP联合体来统一负责,PPP的责任整合特性是影响其相对效率的首要因素。这方面的研究主要依托不完全合同理论框架及委托代理框架展开。 在不完全合同理论范畴内,Hart(2003)基于著名的HSV(1997)模型创立了PPP的基本分析框架,首先强调了PPP合约中建设和运营的捆绑性。由于建设投资不可缔约,当它能降低运营成本且提高服务效率时,PPP具有激励优势;相反,若投资在降低运营成本的同时还显著降低服务质量,则传统的分离式合同更为适当。Bennett和Iossa(2006)则建立了项目各阶段间外部性(externality)的概念。当建设和运营阶段存在正外部性时,PPP能够促进项目各阶段的协同努力,是否将建设和运营进行整合式授权则由最优的投资激励所决定(3)。 在委托代理的理论框架下,Bentz,Grout和Halonen(2005)主要强调提高资产质量的投资所产生的道德风险问题以及提供服务的成本所产生的逆向选择问题,最优的机制应当以最小的激励成本促进建设者进行适当的投资,且服务提供者愿意揭示他真实的成本。由于PPP联合体同时被授予建设和运营的责任,加大建设投资将提高服务成本为低的概率以及所获得的信息租金,因此政府选择PPP形式只需承担运营的激励成本就可同时促进建设阶段的投资。当提高资产质量以及提供服务的成本都较低时,政府选择PPP才是有效率的。Martimort和Pouyet(2008)也考虑到激励成本的问题,强调资产质量的外部不确定性太大会导致PPP联合体所承受的风险过高,因而削弱PPP的效率。 为了衡量阶段外部性在不同条件下对于PPP效率的影响,Martimort和Pouyet(2008)分别讨论了绩效(主要指运营成本和资产质量)可度量(完全合同)及不可度量(不完全合同)的情况,结果发现阶段间的正外部性在两种情况下都可促进PPP的相对效率。类似的,Iossa和Martimort(2008)证明不论绩效的可缔约程度如何,阶段正外部性都是影响PPP效率最重要的因素。因此,当项目建设阶段的投资能够同时降低运营阶段的成本并提高社会福利时,多任务的统一