住房保障政策的演进与改革经济适用房还是公共租赁房对住房保障政策改革的反思.docxVIP

住房保障政策的演进与改革经济适用房还是公共租赁房对住房保障政策改革的反思 1 对经济适用房政策执行的实证分析 在基本解决温饱问题之后，如何诗意生活，让人民生活更幸福、更尊严，不仅是政府的愿望，也是人们生活的核心问题之一。中国情境下如何解决中低收入居民的住房困难无疑具有较高的理论和现实意义。在计划经济时代,住房供给量的增长十分缓慢。1986年商品房开始出现,并在1998年取消福利分房的制度之后成为市场供应的主流。类似粮食供销改革,在市场机制的激励下,我国在住房改革的早期用“双轨制”不仅增加了人均住房面积,甚至带动了居民耐用品消费。但是当市场上商品房竣工量远远多于保障性住房时(2008年以前,保障性住房约占新增住房面积的10%),大城市普遍出现的高房价、房奴、夹心层现象折射出住房问题带来的诸多困惑,双困家庭、青年蚁族、农民工这类城市弱势群体的住房保障问题考验着政府施政智慧。在此背景下,当前占保障房主流地位的经济适用房受到了广泛的质疑,而大力发展公共租赁房(以下简称公租房)被认为是非常必要的。一些学者倡议用租赁方式替换经适房以出售为主的保障方式,提出“停建经济适用房,兴办公共租赁房,以制度创新来实现住房保障事业的新突破。” 2009年下半年以来,国内一些高房价城市也有所动作,纷纷提出保障性住房新政。例如北京探索建造公租房的新土地供应模式,通过“年租制”租赁土地;上海提出部分经济适用房可改为公租房,解决农民工等群体住房困难;杭州为解决“夹心层”家庭的住房问题,拟打造实现廉租房、经济适用房、公共租赁房、限价商品房、人才房的多元供应模式。 依据笔者对湖北省武汉市部分经适房项目的调研以及刘云等诸多学者的研究,可以发现要求取消经适房和力挺公租房的证据主要来自于两个方面,一是公租房在发达国家和地区,尤其是瑞典、美国和中国香港地区的成功实践,为进行政策调整和替换提供了标杆;二是1988年住房制度改革以来,经适房政策在执行中出现了一系列难以解决的缺陷,甚至寻租丑闻,使经适房存在声誉“危机”。由于在住房保障问题上,现有研究对中国大陆与别国或地区的情境差异还没有专门的探讨,判断公租房是否可以替换经适房缺乏理论基础和实证成果(1)。根据组织研究中的垃圾箱决策理论,在政策调整上要避免“忽略问题的决策”。在对特定情境下的住房保障政策评估时,从经适房政策面临的现实问题出发比较有针对性。当前理论界必须要自问的是:取消经适房政策的理由充分吗?公租房会不会出现类似经适房的缺陷和声誉“危机”呢?公租房成为主流能提升城市居民的住房保障水平吗(1)?本文对此进行了回答。 2 家庭终止适当的住房政策的原因是充分的 2.1 经适房交易中出现的矛盾 (1)经适房和商品房难以统筹兼顾。由于经适房和商品房一样都是以出售为主,一次性让渡了房产产权,没有所谓的“退出机制”和“循环机制”,相当普遍的自由买卖套利和违规出租削弱了保障功用,强化了商品特性,在一定程度上破坏了规范的统一的市场经济秩序。在建设管理方面,由于城市人口、产业、资本等影响因素的变动相当复杂,对保障住房的合理投放量不容易搞清楚,这就造成许多城市出现了经适房销售冷热不均的“怪”现象,有的经适房项目供不应求,申购者的摇号比例甚至达到20选1,有的项目则购买乏力,成为鸡肋。类似地,建造计划的安排也是个难题,由于商品房市场波动较大,经适房的建造时机和周期难以把握,安排不当时,往往不是对商品房市场伤害较大,就是供给不足、民怨沸腾。由此可见,行政当局如果在建设规模和规划选址上把握不好,很容易出现商品房与保障性住房双轨运转中的交叉和碰撞。两者要协同发展,避免相互掣肘是较难实现的。1997年前后的香港由于公屋计划的调整产生了房价剧烈波动就是一个例子。不过这类问题实际上反映出计划手段的固有缺陷,因为缺乏市场机制,在无法收集足够的信息,也不可能有充分理性的情况下,任何一个行政管理当局要解决好如此复杂的住房问题都不会很容易。 (2)“补砖头”的政策(2)往往缺乏灵活性。缺乏灵活性体现在保障房长产权周期和保障对象家庭状况变化之间的矛盾。由于划拨土地并未规定年限,现有经适房其产权存续一般是大于30年的(约等于建筑寿命)。在这期间,购房人的收入、资产、家庭成员可能发生很大的变化。例如购买经适房后那些收入提高较快、资产积累明显的家庭,虽然早已脱离了应保范围,但依然享受着住房,并且可以通过转手套现。“补人头”政策相对“补砖头”来说更灵活一些,但这和保障房的租售比例无关。 (3)经适房管理困境。各地在经适房管理上出现了申购中签连号、开假证明、“经济适用别墅”等一些丑闻,这种现象是不是巨大的套利空间带来的“理性行为”呢?同一地段的经适房和商品房功用相近,但成本不同。由于经适房的土地获得成本较低(多为行政划拨用地),相关税费享受优惠,因此越是靠近城市中心区