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城市化进程中的行政区划调整模式 城市化，又称城市化，是指农村人口、经济、生产和生活方式向城市的转变，以及城市社会、经济和技术向农村的转变。本文研究的行政区划调整是指直辖市、地级市、县级市、市辖区和建制镇的区划建制单元。行政区划是伴随国家的产生而产生的。自古至今,行政区划都因经济社会发展的需要而调整和变革,同时,行政区划的调整和变革又进一步促进了经济和社会的向前发展。因此,希望通过对国内现有行政区划调整模式的总结、比较,把握我国城市化进程中未来城镇行政区划调整的方向。 一、 城市化率上升与行政区率持续下降的背景 工业化是我国当代城市化和城镇行政区划调整的直接驱动力。随着我国工业化水平的不断提高,一批重工业城市、资源型城市迅速崛起,当地的城市化水平也迅速提高,城市经济的单元划分和种类也随之发生变化。一方面,行政区划划分原则的主次关系发生了变化;另一方面,行政区内部及外部管理的模式和运行方式也发生了改变,城市化进程正是因为这些调整与变革而得以推动。与政治因素不同,经济因素对于城市化与行政区划的影响是一个渐变的过程,城市化的发展与行政区划的调整基于两者之一或是两者的综合。城市化水平的计算口径是城镇人口占总人口的比重,因此,随着城镇行政区的增多,城镇人口就会相应地增多,城市化率就会表现出与城镇行政区的高度相关性。由表1可看出,自1978年至2010年,城市化率的提高与城镇行政区总数的增加呈同步变化态势。 在我国现有的财政体制框架内,地方政府间的绩效竞争使得由城市化发展催生的经济效应引发了区域内及区域间利益格局的变动,使得地域空间上的利益关系不断以行政区为基本单元而涌现出来。为了顺应社会经济的发展,此时行政区划的改革和调整便应运而生。城镇行政区划调整不仅是对城市化进程成就的肯定,而且也为城市化再发展提供了空间和制度等方面的保障。因此,城市化发展是城镇行政区划调整的推动力,而城镇行政区划调整则是城市化推进的扩散器,两者呈现出一种互助发展规律。 二、 当前城市规划与管理的调整 (一) 促进了经济区域的发展 随着经济的发展和市区人口的增多,城区发展空间明显不足,进一步向外拓展又受制于周边的县(市),甚至使市区与周边县(市)在经济布局和市政建设上出现了产业雷同、重复建设、资源浪费等现象,导致市、县(市)矛盾日益加剧,因而不得不撤县(市)设立市辖区。这类行政区划调整的优点比较突出:它波及面较窄,影响范围小,操作起来简便、易行。但是缺点亦较明显,易产生农村地域过大,当地城市化水平较低及“假城市化”现象。采用这种模式进行行政区划调整在国内有不少成功案例,如成都市、上海市和广州市等。 以成都市为例,2000-2002年间,成都市先后将温江和新都两个县改区。通过县改区不仅促进了两个地区经济的发展和城市化进程,而且对整个经济区域的发展起到了很好的作用。具体表现为:整合了经济发展要素,提升了经济发展速度,促进了郊县的工业化进程。成都市温江撤县改区后,从原来的作为卫星城“主动迎接中心城市的辐射”到现在被纳入到中心城市,使过去制约经济发展的许多障碍得以消除,极大地解放和发展了生产力,提升了新设区和中心城市的发展速度。县改区后,两县将工作重点转移到工业发展上,经济发展战略由农村经济转变为工业经济,促进了两县的工业化进程,实现了由“农业县”城市资源向“大都市”城区概念的城市资源的整体提升。温江县在撤县改区的第一年,第二产业增加值就比上一年增加了25.8%,极大地促进了其工业化进程。而工业化也带动了地区经济的快速发展,温江在撤县设区的第一年GDP增长19%,财政收入增长28%,温江撤县设区前4年的GDP增长率才12%,而撤县设区后,提高到18%,成都市的GDP增长率也从撤县设区前四年的10.1%增长到了13.8%。新都撤县设区后促进了成都经济发展战略和城市规划的实施。目前,成都市三环路、绕城高速公路、成彭路、成青路穿越新都,成都市经济和市政设施正迅速向新都及外围扩展,而原新都县的行政建制设置格局将成都市青白江区与成都市市中区隔离,阻碍了成都市的发展。撤县设区后,体制和政策方面的束缚所形成的阻力得以消除,成都的都市区连成一个整体,其经济发展战略和城市总体规划得到了更好的实施,整体实力大大增强。 (二) 试点国家模式:市直机关设置,城市化解矛盾不 为增加城市规模效益,发挥城市各项行政管理的效能,理顺辖区管理体制,有的将市中心紧临的地域设立新区,有的将较大规模的市辖区一分为二,有的将市辖区同周边县或县级市的部分行政区域联合成立一个新区。采用这种模式进行改革,较为典型的是无锡市。 无锡是新世纪以来区划调整较为成功的一个城市,同时又有自身的独特性。无锡区划调整的根本动因是要解决“市县同城”问题。原县级锡山市从东、西、北三个方向包围了无锡市,给其空间拓展带来了极大限制。无锡对当时