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政策工具研究的范式选择 一、 政策工具研究路径 “公共工具：公共工具的评估”是1992年在荷兰伊斯坦布尔的rias姆斯大学举行的关于政治工具的学术研讨会的结果的文件。该文件在研究政策工具时发挥着内部作用。当前国内学界对于政策工具的研究还处于起步阶段, 主要集中在对市场经济政策工具的研究, 而对公共管理过程中政策工具的研究还相对较少, 特别是对政策工具研究路径的探讨甚少。《公共政策工具:对公共管理工具的评价》一书系统地对20世纪80年代以来政策工具研究的工具主义路径进行批判, 并介绍政策工具研究路径在此基础上的变迁, 这对于当前国内在政策工具研究方面具有重要的参考价值。我国的陈振明教授将其称为20世纪90年代有关政府工具研究中最有影响的著作 (陈振明, 2004) ;汝鹏 (2007) 认为其是上承英国学者胡德 (Christopher C.Hood) 的《政府工具》, 下接美国学者萨拉蒙 (Lester M.Salamon) 的《政府工具:新治理指南》, 具有里程碑意义的著作。该书所收录的论文本身就是对“公共管理工具的评价”, 其主题是对在此之前政策工具研究的总结与批判基础上, 探寻新的理论研究视角。全书是在批判工具主义研究路径的同时, 引入了时间、环境和价值等诸多变量, 通过案例的形式, 在政策工具实践过程中介绍政策工具研究的新路径。本文将紧扣这一主线, 深入探讨和解构工具主义的研究视角及建构过程, 并提出本文的进一步思考。 二、 政治工具：研究路径和分解 (一) 工具主义的研究路径 工具主义 (instrumentalism) 一词起源于美国实用主义哲学家杜威 (John Dewey) 。在当代, 抽象的技术理性已经扩展到社会的总体结构, 成为组织化的统治原则。非人格化的管理和操纵已感染了整个社会系统, 这不仅在技术应用的具体目标上, 而且在技术的起源上都是如此。自动化技术理性的出现就是一种独特的统治形式 (陈振明, 1996) 。工具主义正是在这一背景下成为政策工具研究的主要路径。工具主义认为:了解一种具体的政策工具, 在于了解其内在的功能;这种工具的效能或者是已经得到证明的, 或者是具有很高的可信度;我们期待它能够在最可预见的环境中将是有效的。有效的政策工具可以将政策失败转变为成功, 对于政策工具特征和特质的研究, 应该以确定、修正和扩展一组“普遍的”工具为目标, 使其可以在不同的束缚下取得最佳绩效。工具主义的政策主张是:政策工具的关键要素在于其本身的静态特质, 这种特质决定了工具的绩效;工具是价值中性的, 政策环境与政策工具之间不存在任何关系;政策工具研究应关注工具的特质和特征, 从而辨别、提炼少数具有普适性的工具, 使决策者可以从“工具箱”中方便地选取工具。工具主义研究路径的特征可以归结为:政策工具形成的专业性;政策工具运行的工具性;政策工具的价值中性;政策工具绩效评估的静态性以及政策工具使用范围的普遍性。这种观点将工具的作用和内涵片面扩大化, 忽略了时间、环境和价值等因素在政策过程中发挥的重要作用, 混淆了政策与政策工具的区别, 是一种简单、机械的工具至上的观点。20世纪90年代以后, 学者们又对工具主义路径进行了一系列修正, 探讨了政策工具与时间、环境和价值等因素的关系, 从而催生了新研究路径的出现与发展。 (二) 政策工具主义 《公共政策工具:对公共管理工具的评价》一书中直截了当地指出, 将政策工具与锤子、钳子或螺丝刀进行比较会把我们引入三种歧途。第一, 我们会将政策工具看做中性的, 而放弃了对政治特征的认识, 可政策工具完全不是中性的。第二, 效果成了评价政策工具运用状况的唯一衡量标准。可是, 政府在其中也有着其他价值考虑。第三, 我们假定政策制定者控制了政策工具, 可是在实践中, 政策制定者常常会成为他们所使用工具的牺牲品。他们并不能随意地从工具箱中挑选工具, 他们关于政策工具的知识是有限的, 而操纵政策工具的能力也是受约束的 (盖伊·彼得斯等, 2007) 。既然工具主义研究存在诸多问题, 我们就需要对其进行重新梳理和再认识, 以便在此基础上探索出新的政策工具研究路径。 因此, 美籍韩裔学者全钟燮教授指出, 真正理解社会现实和人类关系需要超越工具和理性的途径, 需要不断探询人类的知识 (全钟燮, 2008) 。在《公共政策工具:对公共管理工具的评价》一书中, 学者们从不同的角度展开对工具主义研究路径的批判, 将政策环境 (如政策网络、国际视野) 、政治利益与政治价值、时间属性等要素纳入研究框架, 使工具主义研究路径的弊端日益显现。但要想突破工具主义研究路径, 寻找新的研究路径来取而代之, 就必须对工具主义研究路径进行解构。解构不仅仅是对异己的观点做部落化的拆分, 它还要追溯一个事物的根源———这是一种