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清代雍正年间火耗归公与养廉银制度研究 清朝雍正皇帝实行官债护法，建立了官员治理，丰富了财政，摧毁了政治局面。对所谓“康乾盛世”的出现起了重要作用。 一、 改革体制,保障机制 在介绍实施理由之前有必要先解释火耗归公与养廉银两术语, “火耗”是地方官以纳税人交纳的碎银 铸成整块绽银有损耗为由, 在正税外加征的名目, 始于元代。清康熙时火耗加征严重。御史赵申乔讲:“惟横征私派之弊, 其祸尤烈, 如收解钱粮, 私加羡余火耗”。(1)羡余是唐中期地方官为讨好皇帝 (或上司) , 以税收盈余的名义进贡而在税外勒索的名目 (2) , 流传至清代。所谓火耗归公就是将火耗收支由暗箱操作变为公开, 由官员自行处理变为以省为单位, 纳入中央预算管理。火耗归公后, 羡余等其他的私征乱派也纳入火耗归公的范围, 所以又称耗羡归公。所谓“养廉银”, 是指火耗归公后增加地方与中央官员的薪俸支出, 实行高薪养廉。其所以称养廉银, 是希望官员增加薪俸后, 保持清正廉洁, 不再私征贪占。 雍正皇帝为什么要实行耗羡归公和养廉银制度呢? 第一, 官贪造成国库亏空, 必须通过整顿, 充实库帑。雍正即位时户部的存银数由康熙四十八年 (1709年) 的5000万两降到800万两。官员贪污滥用已造成各省钱粮亏空。据《雍正年间谕旨》载:当时管理和使用财政资金的官员滥用贪占已成风气。朝廷内的六部 (吏、礼、刑、户、工、兵) , 外自藩司以及州县, 无不相习成风。各省挪缺侵蚀、动辄上万。督抚亦串同作弊, 往往通过威胁利诱的手段要求各省管理财政的藩司提供经费。“藩库钱粮亏空近来多至数十万, 盖因巡抚之赀用, 皆取于藩司。或以柔和交友, 互相侵挪, 或先钩藩司短长, 继以威制勒索, 分肥入己。”(3)富饶的江苏省赋税最重, 藩司亏空也为各省之最。这表明国库空虚不是赋税收入少, 而是吏治腐败造成的。要国库充盈, 必须从治理官贪入手, 规范官员的收支行为, 由暗箱操作转为公开, 由地方各自为政转为中央统一的管理。也就是说耗羡归公成了必然的选择。 第二, 火耗屡禁不止在于上下串通分肥, 必须通过改革理顺上下级的关系。火耗征收屡禁不止, 原因在于上下串通分肥。下级得到上级的默许、庇护, 加征才无风险。上级接受了贿赂, 自然不会查办违法加征。雍正认识到改变串通作弊, 消除权钱交易, 才能促进上下级关系正常化。他在召集群臣讨论火耗归公时讲:“州县征收火耗, 分送上司, 以致有所借口, 肆其贪婪。上司瞻绚容隐, 此从来积弊也。与其州县存火耗以养上司, 何如上司拨火耗以养州县乎”。(1)这就是说, 承认火耗收入合法, 由中央支配, 规范用途, 拔给下级。这样, 下级没有必要也没有财力向上行贿, 上级也理直气壮地监管下级。即通过改进治财体制, 促进官员廉政和依法行政。 第三, 雍正即位之初, 既要通过改革开创新局面, 又要取得官员的拥护, 就推行养廉银制度。 实行火耗归公, 一些地方和中央官员会损失既得利益。以耗羡归公收入的一部分用作官员俸禄补贴, 不仅会得到清廉官员的拥护, 过去分肥的官员也不会反对。可以说雍正是以养廉银为代价, 换取火耗归公的顺利实施, 使官场的贪腐之风得到整饬。 由上可知, 雍正推行火耗归公和养廉银制度是客观需要, 也是他深思熟虑的结果。所以他即位后就迅速推行。在康熙去世的当月 (1722年12月) , 就对当年9月康熙在年羹尧、噶什图奏请火耗归公“断不可行”的批谕作了修正。他说:“岁税之外所有羡余, 该抚奏闻起解, 应赏给者再行赏给, 尔等会同户部工部议奏”。(2)这里就有提解耗羡另给赏银的意思。世宗的意图一些封疆大臣心领神会。曾任户部主事的诺岷, 于雍正元年 (1723年) 四月授山西巡抚, 五月到任后, “疏请将通省一岁所得火耗银提存司库, 以二十万两留补无着亏空, 余分给各官养廉”。诺岷的疏奏立即得到雍正帝的肯定和赞赏, “谕奖其通权达变, 于国计民生均有裨益”。(3) 二、 石文监奏,明确规定了较为公正的耗率与公用 在诺岷提出火耗归公得到肯定后, 一些直省先后向中央提解耗羡。雍正二年 (1724年) 正月, 河南巡抚石文焯奏:“所有耗羡, 每两约一钱二分, 通省耗羡银四十万两有奇。除各官酌量以养廉及各项杂用公费悉于此支给外, 每年约余耗银十六万两, 解贮司库, 弥补亏空及办公之用”。(4)世宗对石文焯的疏奏予以赞扬。“朱批”说:“此奏才见著实, 非从前泛泛词可比, 封疆大吏, 原应如此通盘合算。如何批项、如何补苴、若干作为养廉、若干作为公用, 说得通, 行得去。人心既服, 事亦不误, 朕自然批个‘是’字。”(5)继山西、河南之后, 湖广、广东等省先后也实行耗羡归公和养廉银制新法。 实行火耗归公后, 各省提取火耗的比例有所变化。从下表可知多数省份下降了。 由暗取变为明取,