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清朝前期养廉银制度考述 清朝的廉正银币制度始于雍正初年。这是清朝政治和经济改革的一系列措施之一。从养廉银制度的内涵和作用考察,它不仅是一项经济政策,还是清朝前期整顿封建制度的一项综合改革措施。研究清朝养廉银制度,对于瞭解雍正帝的改革思想和清朝各级官吏的经济状况,以及农民的赋税负担都有密切关系,是清史研究中的重要课题。 (一) “私征”促“以肥私囊” 康熙年间“贪官污吏遍天下,虽有参劾,不过十分之一,其他弊端较之明季更甚。”世宗即位之初,面临的是官吏贪污纳贿盛行,库帑不足,财政匮乏的暗淡局面。康熙六十一年,“户帑只存八百余万”两,“户部亏空数百万两”,雍正帝针对这种不景气的财政状况指出:“藩库钱粮亏空近来多至数十万,盖因巡抚之貲用,皆取给于藩司。或以柔和交友,互相侵挪,或先钩藩司短长,继以威制勒索,分肥入己。”江苏赋税最重,藩司亏空也为各省之最。“自康熙五十一年至雍正四年,官侵吏蚀四百七十二万余,民欠五百三十九万余”,中央部院衙门的亏空,多为官吏所侵盗挪移,康熙四十九年,揭露出以户部堂官希福纳为首的集体贪污大案,受牵涉的大小官员达百余人,贪污银多至四十四万两,康熙皇帝为此案“终夜无寐”。至于直隶各省的亏空,督抚藩司往往隐民间拖欠,并以奏销免追。大小官吏的贪污行径主要是:上司以馈送陋规勒索下级,州县官便以私征滥派加累民间,上下勾结,以肥私囊。 清朝定鼎之初,统治者以明亡为鉴,“天下田赋,悉照万历年间则例征收,除天啓、崇祯时诸加派。”⑥接着又颁发“易知由单于各花户”、实行“截票”、“滚单”等办法,以杜正赋以外的私征加派。初期收到了一定的效果,至康熙年间,私征加派又趋泛滥之势。御史赵申乔对地方官的加派作过淋漓尽致的叙述:“惟横征私派之弊,其祸尤烈,如收解钱粮,私加羡余火耗;解费杂徭,每浮额数,以致公私一切费用皆取给于里民。若日用之米蔬供应,新任之器具案衣,衙署之兴修盖造,宴会之席面酒肴,上司之铺设供奉,使客之小饭下程,提事之打发差钱,戚友之抽丰供给,节序之贺庆礼仪,衙役之帮贴工食,簿书之纸札心红,水陆之人夫答应,官马之喂养走差,与夫保甲牌籍、刊刷由单,报查灾荒、编审丈量等项,皆有使费陋规,难以更仆枚举。总之,无事不私派民间,无项不苛敛里甲,而且用一派十、用十派千,以饱赃官婪蠹之贪腹。嗟嗟小民,膏血有几,而能满此漏厄巨壑哉!”如此繁多的加派,远远超过了朝廷正供,“每发民间正项钱粮一两,有派至三两、四两、五六两以至十两。……而于朝廷正供之外,加至三倍、四倍、五六倍以至十倍不止。”⑧民间“不苦于正额之有定,而苦于杂派之无穷。”康熙五十一年推行“滋生人丁永不加赋”政策,丁役银固定下来了,农民获得一定的实惠。然而,当五年一次编审册籍之时,成了不肖有司的加派机会,他们巧立名目,任意加派。“民间派费甚多:有里书及州县书吏造册之费,有里长候审饭食之费,有黄绫纸张、夹板、绳索、棕包之费”,“各省皆然,直隶尤甚。”对民间的加派,多数银两是肥州县“亲民官”的私囊,直省督抚、藩司之中层官员当然不甘心一尘不染地“清廉”为官,他们事事向州县勒索;州县官吏为了得到上司的隐徇,也必须时时馈送规礼。康熙后期陋规流行,下级“参谒上司,则备贺礼,题授保荐,则备谢礼,升转去任,则备别礼。州县之大小,分礼物之多寡,以馈送厚薄,定官评之贤否。”(11)而部院京堂,督抚藩司的用人原则也是“任人唯银”,以馈送多寡为亲疏,这样整个官僚阶层上下勾结,沆瀣一气。“上司既收属员之规礼,则必有瞻顾回护之处,而下属反得操上司之短长”(12),更加有恃无恐。各级官吏贪污纳贿的弊端积重难返,雍正登上皇帝宝座之后,立下“振数百年颓风”的雄心,希图刹住官场蠹国食民之风。然而,惩肃贪官必须进行综合治理,要有一整套相应措施才能收到效果。故雍正帝在推行澄清吏治、惩肃贪官、查清库帑等措施的同时,及时地实行了养廉银制度,把各级官吏无限度的侵蚀国帑,私征滥派,代之以有限额的养廉银,这是清世宗励精图治的一项务实决策。 (二) 实行火耗归公和养廉银制的时间 养廉之资从何而来?清世宗即位初期财政形势很不景气,断不能从库帑中付出一笔巨费给官员养廉;也不可能取之于民间,增加人民的负担,这与雍正帝推行养廉银制度本意相悖。养廉银资于耗羡堪为上策。即改“州县存火耗以养上司”为“上司拨火耗以养州县”的办法,就是实行火耗归公,从耗羡中提取部分银两,作为各级官吏的养廉之资。 耗羡是将碎银熔成银锭时所受之损耗,故也称“火耗”,实际上是地方官借耗损之名,而征收的一种附加税,是各种杂派中最苛重的一项。火耗起于前明,清初以火耗为非法。然而,要改变这种长期以来形成的既成事实,谈何容易。清廷屡禁而不能止,只好默许,以火耗为州县“私事”,作为地方官员正俸之外的一种经济补偿,其数远远超过年俸若干倍。各地耗率差别极大,年年有增无减,已到了“竭小民衣食