自然资源调查监测行业发展研究报告.pdfVIP

核心提示

根据国家经济和社会发展需要，我国先后组织开展了多轮

次全国性国土资源重大调查监测工程。在科技进步的推动

下，调查监测的技术体系、调查方法及分类标准等逐步完善

提升。本文系统梳理和总结了调查监测的发展历程和取得的

主要成效，并面向新时代新需求，提出了构建自然资源统一

调查监测体系的设想。

“掌自然于方寸，握资源之万象”，真实可靠的国土利用

现状和自然资源家底是国土空间治理、生态文明建设的重要

基础。党中央、国务院历来高度重视国土资源调查监测，先

后组织开展多轮次全国性重大调查监测工程。经过40多年

波澜壮阔的发展，我国调查监测工作实现了从无到有、从传

统丈量到现代数字化调查、从表格纸图到信息化管理的巨大

转变。

笔者以时间为维度、以技术为主线，对历次重大调查监测

工程进行梳理，回顾其技术发展脉络，记述从丈量法勘界、

薄膜法制图，到亚米级国产卫星数据的全面应用、“互联网

+”全流程数字化调查模式的构建过程，总结历次工程启动

的背景需求、技术进展、成果特点等，展望未来自然资源统

一调查监测发展方向，描绘从“土地资源”到“国土资源”

再到“自然资源”，在“业务引领”和“科技赋能”双轮驱

动下自然资源调查监测事业的发展历程。

国土调查监测发展历程

土地调查的早期探索（1949—1984年）。新中国成立之

初，在土地改革过程中，我国为划分和分配土地开展了大量

的土地丈量和以耕地为主的土地面积概略统计汇总。20世纪

50年代至70年代末，我国先后进行了南京农村经济摸底调

查、农牧交错地带土地利用研究等大量区域性土地利用调

查。20世纪80年代，我国先后开展了两次全国性土地概查，

即：1980—1984年以省为单位的国家级土地遥感概查，查清

了全国主要土地资源的面积和分布；1980—1985年县级土地

现状概查，以县为单位概算出全国、省、市、县的幅员面积

及耕地、园地等8种土地分类面积。此阶段主要采用传统的

丈量法、图解法、抽样法等进行调查，是现代国土资源调查

的启蒙和探索。

第一次全国土地详查——全覆盖调查事业的起点（1984

—1999年）。随着改革开放和家庭联产承包责任制的实行，

土地概查成果的深度、广度和精度已不能满足国家宏观决策

和农业发展的需要。1984年，国务院部署开展第一次全国土

地详查（以下简称“详查”）。1986年，《土地管理法》出

台，国家土地管理局随之成立，专职组织“详查”工程。

“详查”以大比例尺地形图和航片影像作为调查底图，通

过全野外调查测绘，取得了以统计报表为主的全国各类土地

汇总数据及图件成果，结束了长期土地资源家底不清、数据

不实的局面。“详查”从无到有，首次建立了土地调查技术

体系，建立了以“平衡表”为核心的报表年度统计汇总机制，

推动了土地调查学科发展和专业调查队伍建设。

新一轮国土资源大调查——土地资源遥感监测数字化技

术实现工程化应用（1999—2007年）。20世纪80年代至90

年代中期，经济快速发展，城镇和工业大规模建设导致耕地

大量流失，这使得耕地保护形势严峻。原国土资源部自1998

年组建后，在次年启动了新一轮国土资源大调查（以下简称

“大调查”）。

围绕国家宏观管理需求，土地管理领域率先在全国利用卫

星遥感技术，开展了珠三角、特大城市耕地变化与城市扩展

及50万以上人口城市和国家级开发区的遥感监测。随后，

监测成果得到广泛应用，尤其是在土地卫片执法方面，通过

“天眼”监控，实现了违法用地快速执法，直接催生了土地

卫片执法检查制度。在“大调查”中，“数字国土”工程形

成了土地利用数据库建设技术体系，其建成的数据库直接服

务于国土资源管理，为新一轮土地调查奠定了信息化基础。

第二次全国土地调查——数字化空间管理的里程碑（2007

—2017年）。进入21世纪，经济快速发展与耕地保护的矛

盾愈发加剧，“详查”建立的报表年度统计汇总机制无法保

证图、数、实地一致，也难以满足国土资源管理需要。在严

格保护耕地、大力推进节约集约用地等背景下，国务院决定

开展新一轮全国土地调查，于2006年底发文部署第二次全

国土地调查（以下简称“二调”）。2008年《土地调查条例》

出台，规定“每10年进行一次全国土地调查”，“每年进

行土地变更调查”，实现了土地调查由行政化向法治化的根

本性转变，并赋予调查成果法定权威性。“二调”后，为保

证调查成果现势性，我国自2010年起连续开展年度全国土

地变更调查与