城投干货城投公司转型方案及建议.pdf

城投⼲货城投公司转型⽅案及建议

城投公司转型⽅案及建议

从上个世纪90年代开始，伴随着中国经济的快速发展，城市化进程的加快，城市基础设施需求的不断增加，作为地⽅政

府城市基础设施投融资平台的城投公司在各地相继成⽴。据全国城投公司协作联络会的统计，⽬前⼤中城市具备⼀定规

模的城投公司已经近百家。

⼀、各地城投公司发展中的共性问题

从各地城投公司的发展历程和经营模式看，城投公司本质上是政府出资、赋权经营，具有政府信⽤，体现政府意志，是

政府信⽤与市场原理特别是与资本市场原理有机结合的产物。作为特殊的经济实体和企业法⼈，它既是政府授权范围内

国有资产的营运主体，依法享有出资⼈权利并承担国有资产保值增值责任；⼜是城市建设的投融资主体。它受政府委

托，既要承担城市基础设施项⽬的投资、融资、建设、营运、管理等任务；⼜要通过资产重组，盘活城建存量资产，⼴

泛吸纳社会资⾦。

实践表明，城投公司作为城建资⾦运筹和城建资产运营中⼼，在深化城市建设投融资体制和国有资产管理体制改⾰，通

过多渠道、多层次融资加快城市基础设施建设等⽅⾯确实发挥了积极的作⽤。但由于缺乏健全的造⾎机制，部分城投公

司融资功能⽇渐低迷，资产负债率居⾼不下，甚⾄濒临破产。具体分析，存在如下问题：

1．可持续的融资能⼒缺乏。

各地城投公司在发展初期都凭借各地政府的强⼤信誉、良好的资⾦运营机制以及政策性⾦融的⽀持获得了城市基础设施

建设的⼤量资⾦。然⽽，毕竟城投公司涉及的绝⼤多数是公益性或准公益性的项⽬，项⽬资⾦的收益有限，加之国家近

年来对固定资产投资采取较为严厉的管理政策，使得城投公司的后续资⾦逐渐减少。此外，⽬前绝⼤多数城投公司的融

资来源单⼀，市场化程度不⾼也是阻碍城投公司继续融资能⼒不⾜的重要原因。

2．债务规模普遍偏⼤，债务负担沉重，债务风险逐渐累积。

各地城投公司资⾦来源中最多的便是政策性银⾏⼤额贷款协议。⽬前，此类贷款已经成为各地城投最⼤的负债形式，债

务风险逐渐累积。此外，类似负债项⽬⾯临的重⼤问题是：⽬前我国地⽅政府不能够成为合法的债务⼈，若靠⼀个或多

个代理⼈公司来举债，地⽅政府还不能以财政收⼊为⽀持来提供担保。因此，地⽅政府若举借了债务，债权⼈的权益是

没有法律保护的。⽬前采取的通常做法是，债权银⾏要求地⽅政府和地⽅财政厅（局）出具承诺按期、如数偿还债务本

息的正式⽂件，这种⽂件仅具有安慰函的性质，但不能成为正式的法律依据。

因此，考虑到地⽅政府基础设施建设负债中的种种风险，2006年4⽉25⽇，国家发改委、财政部、建设部、中国⼈民银

⾏和银监会五部委联合下发了名为《关于加强宏观调控，整顿和规范各类打捆贷款的通知》（银监发[2006]27号），其

中规定⾦融机构要⽴即停⽌⼀切对政府的打捆贷款和授信活动，并且严肃要求，地⽅政府不得为贷款提供任何形式的担

保或者是变相担保。

3．投资模式与运营机制有待创新，项⽬收益率较低。

由于城投公司是政府出资的国有独资公司，因此，⼤多数城投公司在经营⽅⾯缺乏项⽬⾃主权，主要承担公益性重⼤城

市基础设施项⽬的投资建设，这些项⽬投资规模⼤、周期长、回报率低或根本⽆回报。特别是许多项⽬建设仍延⽤计划

经济的管理模式，政府直接参与经济活动，重建设、轻经营，重形象、轻管理。同时，城市基础设施建设部门分散、管

理分散、资⾦分散，阻滞了建⽴多元化融资体制的进程。由于政府仍按计划经济模式直接参与城市经营活动，为调动所

谓的各⽅积极性，多⽅筹措资⾦，往往把城市基础设施⼯程交给多个部门负责，这在短时间内保证了⼯程资⾦和进度，

但从长远看，它所带来的资⾦分散、⼈⼒分散、管理分散却不利于开展资本化运作、吸纳民间资⾦、盘活城建存量、内

外举债等多元化融资的尝试。另⼀⽅⾯，资⾦回收周期太长，使⽤效率低下。作为⼀个可盈利或准盈利性投资项⽬，⼀

般要经过投资(借贷)→经营→回收→还贷(有盈利)→再投⼊的⼀个过程。由于⼀些城市中资⾦经过多个部门的道道关卡，

不仅数量减少，使⽤效率⼤⼤降低，⽽且回收时间拉长，给企业再投⼊增加了压⼒。如在⼀些城市中，城投公司主要承

担的⽼城区旧城改造⼟地拍卖项⽬，从计委⽴项到⼟地拍卖后⼟地出让资⾦到位少说要⼀年。如此长的周转期，捆住了

企业再投⼊再发展的⼿脚。

对进⼀步发挥城投公司投融资功能的建议

近年来，全国各地各种类型的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等政府城建平台相继成⽴。这些服

务于地⽅政府城市建设投融资的存在平台，为各地城市基础设施的开发和建设，完成了⼤量的融资，对各地⽅经济和社

会发展，对提升本地城市形象做出了重⼤的贡献。与此同时，这些平台积极跟随政府职能转变和我