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关于加强铁路建设项目管理的思考

在论述我国铁路建设项目管理体制现状和不足的基础上，分析了在铁路项目

管理中应当注意的几个问题，对新形势下铁路项目管理模式提出了积极地探索和

尝试。

标签铁路建设项目；项目管理；管理模式

2004年以来,随着国务院《中长期铁路网规划》的批准和实施,大规模的铁路

建设进入了全面推进的关键时期,特别是一批高速度、高质量、高标准的铁路客

运专线项目的开工建设,标志着铁路建设掀起了新的高潮。尤其是近年来愈演愈

烈的动车组、高速铁路、城际列车相继投入使用，让人不禁感慨，中国的高铁时

代已经来临。到2020年，基本会形成“四纵四横”铁路快速客运通道。当前,我国

铁路正处在全面建设和谐铁路的黄金时期,新的形势对铁路建设管理水平的提升

和投资效益的提高提出了新的要求。高标准、大规模铁路建设的全面展开与保证

工程质量、控制投资的矛盾日益凸现。已有的铁路建设工程管理模式、方法和手

段显得不能适应当前形势的需要。因此,深刻认识新形势下我国铁路建设工程管

理面临的急需关注和亟待解决的若干问题并分析解决途径,推进铁路建设管理创

新,努力提高管理铁路建设项目管理的能力、水平和投资效益势在必行。

一、我国铁路建设项目管理现状和不足

当前我国客运专线铁路和地方合资铁路，是由铁道部委托铁路建设开发公司

和地方政府组建项目法人实施建设项目管理，国有铁路由铁道部委托部和铁路局

建设部门行使建设管理职能，通过招投标选择施工单位、监理单位，以方案竞选

方式选择设计单位，按照传统的设计—招标—建造模式进行铁路建设项目管理。

国际上标准的建设项目实施流程主要体现在业主、承包商、咨询机构之间的关系，

其主要特征为大咨询、小业主，即业主作为非专业人士或机构，绝大部分建设管

理工作交工程公司和咨询机构承担。与国际通行的建设项目管理模式相比，我国

铁路建设项目管理流程过于烦琐，其不足主要体现在以下方面：

1、业主模糊，责任无人负。在项目建设的不同阶段，业主代表身份不明确，

如项目建设的初期规划决策阶段由部属计划部门管理；初步设计阶段由部属鉴定

部门管理；施工图设计阶段由部属和铁路局属基建部门管理；施工阶段由铁路局

基建部门派出现场指挥部统一管理施工单位和监理单位。这样造成谁是业主或其

代表搞不清楚，责权利关系混乱。

2、建设过程割裂，缺乏统一的总体建设单位。比较完整的项目建设过程应

该按照决策阶段、实施阶段、运营阶段进行，建设管理职能主要集中体现在实施

阶段，应该由一个单位全面负责。铁路工程项目的实际建设过程设计和施工被割

裂。

3、建设管理工作前松后紧。铁路建设项目管理重视后期施工管理，却往往

忽视了前期的设计管理，前松后紧的管理现状制约了铁路建设水平的进一步提

高。

4、建设管理专业化、科学化程度不足。工程基建部门作为专业化的建设管

理机构，明显存在建设管理力量不足，现场指挥部是临时机构，造成人员构成的

不确定性等。

5、工程承发包模式单一。铁路建设项目几乎全部是设计—招标—建造的传

统模式进行发包，施工变更量和工程索赔款额巨大，对其它新型建设管理模式鲜

为尝试，发包模式单一。

6、咨询力量薄弱，承包商综合管理能力低。铁路建设监理目前仍然集中在

施工监理范畴，咨询力量相对施工力量薄弱，与国际上大咨询的态势相差甚远，

而且承包商主要擅长施工管理，综合管理能力较低，不适应工程总承包等先进模

式推行。

二、铁路建设项目管理中值得思考的几个问题

1、关于铁路建设项目的前期管理

建设项目管理核心目标是三大控制，即质量控制、进度控制和成本控制。如

何在设计概算范围内保质按时的完成工程，控制好投资是业主最关心的。虽然资

源投入主要集中在实施阶段，但是真正影响整个铁路建设项目费用总额的关键却

在前期决策、规划与设计阶段。项目的前期研究和决策事关重大,直接影响项目

的成败和投资效益的好坏。目前我国铁路工程建设项目多、投资大，建设标准也

有很大提高,尚无大规模、高标准铁路建设的大量经验可供借鉴。因此,铁路建设

项目前期研究和决策中面临更多的不确定性和风险。现有的项目前期研究工作和

决策模式还不能适应形势发展的要求,主要表现在:

（1）前期研究、决策的制度需要完善。前期研究和决策主体在前期工作中

的职责划分、投资主体的介入程度和激励约束机制、工作程序和周期、专家的参

与等是直接制约前期研究和决策成功与否的关键因素。因此,需要科学系统地对

现有的前期研究、决策制度进行完善