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“三线合一”的国土空间规划管控体系

导读

本文以南京市的相关工作为例，回顾从开发边界划定两线两空间“”、四规合一“”

协调一张蓝图“”、多规合一“”协同审批，到空间规划三线“”管控的探索和实践历

程，分享经验，提出问题，探讨可行的解决方案。

1空间规划体系相关政策及背景空间规划体系相关政策及背景空间规划体系相关政策及背景

1.1

近年来，中国进入趋势性转变时代，经济社会发展进入新常态时期。中共十八届

三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的新要求，特别强调要把“

多规合一‘’放到国家治理体系的高度，突出规划的引领作用，推进城市治理体系

和治理能力现代化”。

在此之后的一系列相关会议、文件，从各个角度细化对多规合一“”、空间规划体

系的要求，提出具体进度安排：在2013年年底召开的中央城镇化工作会议上，

习近平总书记强调积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一‘’的

方式、方法，一张蓝图干到底‘’”；2014年12月中央经济工作会议提出加快规“

划体制改革，健全空间规划体系，积极推进市县多规合一‘’”；2015年12月中

央城市工作会议提出要提升规划水平，增强城市规划的科学性和权威性，促进“

多规合一‘’”；2016年2月《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理

工作的若干意见》提出改革完善城市规划管理体制，加强城市总体规划和土地“

利用总体规划的衔接，推进两图合一。在有条件的城市探索城市规划管理和国土

资源管理部门合一”；2017年1月《省级空间规划试点方案》提出划定城镇、“

农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（三区三线），

注重开发强度管控和主要控制线落地，统筹各类空间性规划，编制统一的省级空

间规划”。至2017年10月，习近平总书记在中共十九大报告中再次明确提出

完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作“”。

在此期间，各部委、各地区相继开展了各种类型的多规合一“”试点工作，积累经

验，发现问题，深化认识，逐步明确开发边界、多规合一“”等各项工作的目的，

使其更接近空间规划体系改革的实质。

2016年3月22日，李克强总理考察海南多规合一“”工作并总结经验：多规“

合一”说到底是简政放权，各部门职能有序协调，解决规划打架问题，是简政；一“

张蓝图”绘好后，企业作为市场主体按规划去做，不再需要层层审批，是放权；

政府管理要更多地体现在事中、事后，是监管。归结到底，多规合一“”就是促进

政府职能的转变，提高政府的效率。

1.2

与中央层级明确的政策要求相比，技术层面对于开发边界、多规合一“”、空间规

划如何编、如何审、如何管等问题一直未有统一的规范标准。涉及空间规划管理

的各部委在各自主持开展的试点工作中，都曾出台过非正式的指导意见“”“技术

指南”等，但对各地方具体工作中提出的一些焦点问题，未能给出有针对性的回

复，且随着空间规划体系改革工作的不断深入，试点工作的内容、要求、方向等

往往有重复之处。

各地空间规划改革试点工作可谓摸石头过河“”，在工作中遇到了各种共性和特

有的问题，创造了不同的解决方案。然而，最终的矛盾焦点往往聚焦于协调成果

的法理地位、主管部门的权责划分上。被协调的多规“”往往是法定规划，协调后

的成果却缺乏法律地位，如何让原多规“”各自的主管部门认定规划并执行，这成

为一个难题。

1.3

2018年3月，《深化党和国家机构改革方案》出台，自然资源部组建，统一“

行使全民所有自然资