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烟叶生产收购风险点及其治理研究

西北政法大学?710061

摘要：烟叶生产与收购是烟草全系统运营的发端。作为烟草行业全链条的第一环节，生产与收购中的廉洁风险点的厘清能在源头上防治系统内腐败，而此环节廉洁风险的良好治理是烟草行业健康持续发展的重中之重。烟叶生产与收购涉及种植合同管理、面积落实、育苗物资发放、基础设施补贴、收购评级、过磅等多环节，对其风险点的发掘和治理要落实到具体环节并重点管控，做到“环环治理，环环相扣”。

关键词：烟叶生产与收购；廉洁风险点；烟草企业；风险防治

一、问题的提出

就整个烟草行业来说，烟叶生产与收购环节的监督比较薄弱，面临出现监督难、监督不到位、监督力量不足、监督无法深入等问题。从烟草系统内部职能分工来看，主要由市级烟叶分公司和县级烟叶股负责烟叶生产与收购环节中的各事项。烟叶生产与收购领域的特点之一是面向的主体较多，除了系统内员工，还包括种植主体，因此廉洁风险的防治呈现一定的复杂性。特点之二是烟叶生产与收购涉关基层工作，往往发生在种植主体身边的“微腐败”，但“小腐败、大破坏”，因此，对该环节的腐败防治必须紧盯严盯。另外，基层烟叶工作站作为烟叶生产与收购的核心管理者，对其廉洁进行风险防治是整个生产与收购环节的关键，其中的核心监督主体便是烟站站长、主检和主评等，核心监督环节为种烟面积落实、合同签订与管理、种烟物资发放与使用、基础设施建设与服务、烟叶定价评级过磅等。可以说，在烟叶生产与收购领域，没有不关键的人，没有不重要的事，因此“环环监督、环环治理、环环相扣”治理的前提是厘清烟叶生产与收购关节的廉洁风险，进而对症下药，点对点、线对线、面对面进行腐败防治。

二、烟叶生产与收购廉洁风险点梳理

梳理和厘清烟叶生产与收购环节的廉洁风险点是腐败防治的首要任务，本文关注“重点岗位关键人”，对不同工作岗位和关键主体梳理出有针对性的风险防治点，并适当进行原因分析。

（一）烟叶种植计划分配环节

烟叶作为专卖品，是用途比较单一的特殊农产品，实行烟叶计划种植是为了保持烟叶生产量与需求量保持基本平衡，最大程度保护种植主体的利益。烟叶种植计划事关当地烟草行业年度生产经营的目标的实现，涉关烟草公司与种植主体合同的签订。种植计划的合规合理实施对后续烟叶种植、烟叶收购、卷烟营销等环节产生持续的良好效应。一般而言，各地每年的烟叶种植计划自上而下由国家局（公司）、省局（公司）、市局（公司）、县局（分公司）层层部署，各级别烟草局（公司）会根据上级工作部署进行研讨，列明本区域计划分配方案。县局（分公司）直接对接烟站，将计划下发至各烟站。烟叶种植要注重区域、烟田、种植主体之间的协调，烟站既是管理者，又是服务者，对本烟站所负责的种植主体具体被分配多少计划配额拥有不小的权力，此方面的廉洁风险主要体现烟站站长和其他工作人员违规分配，下发计划时优亲厚友，过度使用自由裁量权。种植计划分配环节的廉洁风险对整个烟草行业的伤害是致命的，不仅仅是腐败的问题，还可能导致年度烟叶供求失衡等问题，最终侵害的都是种植主体的利益。烟叶种植计划分配环节存在的风险点如下：

（二）种烟面积落实环节

种植面积落实环节是烟叶育苗培育和生长的重要前提，并且是最终烟叶生产和收购数量的重要参照。在该环节主要存在丈量土地和落实合同约定的种植面积两方面。在种烟土地丈量方面，当前各地土地丈量的方式发展不均衡，有些地区由于地形等复杂自然因素的影响，是靠人力和科技仪器结合进行测量。这其中便会夹杂人为阻碍，此为该环节重要的廉洁风险点之一，存在廉洁风险的主体主要是烟站一线的技术工作人员和烟站站长，廉洁风险的表现主要是人为操纵土地面积的登记，使得实际土地种植面积与登记面积不符，导致对前期烟苗等生产资料发放和后期烟叶收购造成损失。在落实合同约定的种植面积方面，除了常规的面积预检可能存在虚假上报等情况。

（三）烟叶种植收购合同签订与管理环节

烟叶种植收购合同的签订能明确种植主体和烟草公司的权利义务关系，对种植主体来说，增加一份规范性保障，对烟草公司来说，起到优化管理方式的作用。2007年，国家烟草专卖局印发了《烟叶种植收购合同管理暂行办法》（以下简称暂行办法），依次提高烟叶种植收购过程控制能力，做到以合同为主轴开展烟叶种植与收购工作。经过十几年的发展，烟草行业的种植生产情况面临新形势，2019年，国家烟草专卖局在暂行办法的基础上进行修订，印发《烟叶种植收购合同管理办法》（以下简称管理办法），实现了合同签订规范的由有到优。其中明确了烟叶种植合同的签订五环节。管理办法的出台为种植收购合同的签订与管理提供了新依据，但在具体落实各项制度时会出现各种问题，比如，随着信息化的发展，有些地区采用电子合同形式签订烟叶种植收购合同，实现从面签到网签的转变，但可能存在签订虚假合同、超计划签订合同、利用合同谋取私利等风险。烟叶种