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如何使“顶层设计”获得成功？

文|仇保兴：住房和城乡建设部原副部长

回顾我国三十余年改革开放历程，基本上属于“摸着石头过

河”――不断总结基层成功经验并逐步推广的发展史。史实昭

示了这样的常识：改革取得成功的许多领域，一般都不是顶

层设计预先安排好的。例如，我国农村的包产到户、发展非

公有制经济、乡镇企业股份制改革等等，都经历了从上级否

定、放任、默许，到各地纷纷仿效，形成自下而上、从局部

到全局的制度创新过程，最后获得成功。

反之，许多由专家学者精心设计的改革方案，虽然花了极大

的力量去宣传与推动，却常常因效果不彰而夭折。例如，针

对国企的“现代企业制度改革”、1988年的“冲关式”价格改革、

1994年的粮食统购统销改革等，都因过分迷恋顶层设计和

政府自上而下的推动能力最终使改革难以收效，有的甚至导

致“南辕北辙”式的结果。本文力求从顶层设计失误的原因进

行分析，并解释如何从“多维度”分析减少失误，最后提出有

助于顶层设计成功的程序性步骤。

失误的若干原因

由领导指定的“顶层设计”。政策起草人员常常习惯于“唯上”，

揣摩领导意图来起草文件，使此类设计在未实施前就已经有

了强烈的目标导向和价值观偏向，要么容易发生“赶英超美”

的大跃进式失败，要么由于追求过分偏颇或极端的观念而误

入歧途。尤其是数千年封建社会遗留的“为民作主”的传统思

维方式，与创造政绩的强烈愿望相结合时，就容易犯下脱离

实际、盲目跃进的错误

由部门主导编制的“顶层设计”。“自上而下”的编制模式，本身

就隐含着计划经济的思维方式，极容易混淆市场与政府的界

限，如果设计方案中的重大政策变项又未经过基层较长时间

的有效的试点验证，在推行后常常会产生事与愿违的结果。

合理的顶层设计应注意防止“政府之手”过度干扰市场和百姓

自主的生产与生活方式。

委托“学院派”编制的“顶层设计”。不少学者易受某一学术流派

的影响，或先入为主脱离基层实际和历史背景，或盲目套用

西方国家的治理模式。正如美国经济学家索维尔(Thomas

Sowell)指出的：“学院派知识分子可能给世界带来灾难是基

于他们的‘圣化构想’(thevisionoftheanointed)，这是与强调

经验和审慎的实践派学者的‘悲观构想’相对立的，它是一种偏

激的乌托邦图景，常常自以为能提供完美的出路和解决方

案。”有人认为：“学院派”不属于任何利益集团，能站在公正

的立场进行改革设计。但事实早已证明，市场从来就不是真

空的，某些受雇于利益集团的“专家”在撰写设计报告时，可

能会比注重自身声望和独立地位的机构更要罔顾事实。

少数由“隐性利益集团”提议的顶层设计。此类设计往往未经

任何有效的试点验证，甚至钻了某些决策程序的空子，一旦

使这些包含本集团利益的顶层设计草率付诸实施，其结果往

往是除了浪费财力物力之外，并不能真正解决问题。这里的

难题是，人们难以区别哪些是代表少数人的利益集团，哪些

是诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格里兹(JosephStiglitz)所说

的“被捕获”的智囊团队。从经济史的角度看，那些容易接触

到最高掌权者的利益集团往往拥有更大的政策影响力，一旦

涉足垄断性领域就容易导致相关政策法规的扭曲。

因“过度瘦身”而失效的改革方案。某些原本基于解决基层实

际问题、充分吸收基层成功经验的顶层设计，其初衷和改革

方案可能都是好的，但由于涉及到原有利益格局的调整，各

部门在审查会签的过程中讨价还价，能解决问题的部分内容

逐渐消失了，最终使顶层设计蜕变为一个不能解决任何实际

问题的妥协方案。改革方案还可能因触及部分人的既得利益

而受到抵制、无法实施。这里的问题是，基层弱势群体因改

革受损的利益常常未得到合理补偿。

以特殊“点”上的经验取代大趋势。某些在小范围经过试点或

由于各种特殊原因而获得“成功”的经验（例如“华西村”等典

型），一旦罔顾各种复杂条件推广到更大范围就会造成严重

问题。思丘志(Schutz)对近三个世纪以来英国和其他西方经

济的历史研究发现：“一个社会中各种不同的政治、经济制度

安排的变动和确立，主要是由于在那个时代占支配地位的社

会思潮所引发，并受在那个时代占支配地位的社会思潮所影

响。”在我国国力上升、经济转型之时，极易受到民粹主义思

潮的影响。可见，成功的顶层设计与正确的舆论导向是密不

可分的。

以上所列的也仅是影响顶层设计质量的部分原因。值得指出

的是，政府机构拟定经济体制改革方案的本意不外乎解决“政

府失灵”和“市场失灵”两大问题，但由于政策制定者大都有

西方主流经济