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一揽子化债方案取得积极成效，关注“一地一策”化债进度

——2023年以来地方债务风险化解政策梳理与解读

2024.03

研究报告1

一揽子化债方案取得积极成效，关注“一地一策”化债进度

——2023年以来地方债务风险化解政策梳理与解读

联合资信公用评级二部夏妍妍

摘要

2023年以来，世界经济低迷，地缘政治冲突复杂多变，我国宏观政策调控着力扩

大内需、优化结构、提振信心及防范化解风险，中央层面首次提出“制定实施一揽子

化债方案”，一系列政策陆续实施。本轮化债方式主要是“财政手段+金融手段+债务

管控”，同时长、短期政策相结合，中央及地方政府共同发力，整体上较以往更加立

体、全面；同时，本轮化债更具针对性及可操作性，一方面部分省市区更加强调精准

化债、“一地一策”，进一步强调对不同地区、不同国有企业的分类管理；另一方面

相关措施更加细化、可操作性强。从市场表现来看，本轮化债取得积极成效，城投企

业债务规模增长态势得到控制，城投企业融资成本显著下降，短期内尾部区域的流动

性风险有所缓释，长期限债券、低信用级别主体所发债券的风险溢价水平显著下降。

从未来发展趋势来看，我们预计2024年城投债供给仍将维持紧平衡，利率持续

下行空间或有限；一揽子化债方案持续落实背景下地方债务风险整体可控，但城投债

技术性违约、城投企业非标违约和票据逾期风险或有所上升；金融化债仍有空间，具

体落地措施有待观察；城投企业转型、推动建立统一的长效监管制度框架或是未来几

年地方化债重心；严控新增投资项目是把“双刃剑”，关注高风险地区投资项目落地

及财政收入变化情况；在各地债务负担、化债资源禀赋情况等存在差异的背景下关注

区域实际债务负担和政府债务管控能力，及“一地一策”化债进度，长期关注财税制

度改革和区域经济发展。

研究报告2

一、2023年以来地方化债政策

2023年上半年，我国中央层面的地方债务风险化解政策总体延续了此前的化债

思路和要求，2023年7月24日中共中央政治局会议首次提出“制定实施一揽子化债

方案”，随后一系列政策陆续落地实施。总体来看，本轮化债方式主要是“财政手段

+金融手段+债务管控”，同时长、短期政策相结合，中央及地方政府共同发力，整体

上较以往更加立体、全面；同时，本轮化债更具针对性及可操作性，一方面进一步强

调对不同地区、不同国有企业的分类管理；另一方面相关措施更加细化、可操作性强。

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从地方层面看，多数省市区强调压实责任、加强风险监测预警等，中部省市区更加

关注推进融资平台转型，西部一些省市区明确提出“争取中央支持”等；“一揽子化

债”提出后要求规范加强投资项目审核的省份有所增加；部分省市区更加强调精准化

债、“一地一策”。

（一）中央层面

从中央层面来看，我国地方债务风险化解大致可以分为两个阶段：一是2019年

以前，通过发行地方债进行置换。2014年，《国务院关于加强地方政府性债务管理的

意见》（国发〔2014〕43号）和《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财

预〔2014〕351号）发布，明确对地方政府性债务存量进行甄别，对甄别后纳入预算

管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行政府债券置换。2015－2018年，全国分

别发行3.20万亿元、4.78万亿元、2.77万亿元和1.31万亿元地方政府置换债券置换

存量地方债务，合计12.06万亿元。二是2019年以来，严控增量、化解存量。2018

年10月，财政部发布《地方政府隐性债务统计监测工作指引》《地方全口径债务清查

统计填报说明》《政府隐性债务认定细则》等相关文件，并在《地方全口径债务清查

统计填报说明》中列举了六种化债方式：安排财政资金偿还；出让政府股权以及经营

性国有资产权益偿还；利用项目结转资金、经营收入偿还；合规转化为企业经营性债

务；通过