何以走向协商治理？——城镇化与乡村治理的转型逻辑_袁松.pdf

思想战线２０２０年第４期第４６卷№４，２０２０Ｖｏｌ４６

何以走向协商治理？

———城镇化与乡村治理的转型逻辑

袁松①

摘要：在资源下乡的背景下，具有村庄公共性的协商治理何以可能？这是当前亟需

回答的问题。浙江农村在城镇化的推进过程中内生出“富人治村”的治理模式，这种模

式强调效率优先，能够在集体土地非农化开发的浪潮中抢抓机遇，但却难以回应普通村民

的参与诉求，因而也难以平息利益矛盾。在此背景下，地方政府关于治理创新的横向竞争

在村庄中形成了协商民主的制度供给，乡土社会多元的产权规则有了一个可以争辩和讨论

的空间。此时，巨大的资源流量与密集的利益矛盾反而有可能激活普通群众积极参与村民

自治，并在村庄共同体归属感的基础上形成利益妥协、观念变革与治理动员。

关键词：城镇化；“富人治村”；协商治理；村民自治；乡村治理

－－－

中图分类号：Ｃ９１文献标识码：Ａ文章编号：１００１７７８Ｘ（２０２０）０４０１３７０８

乡村治理研究长期关注这样一个核心议题：推进乡村基层民主和乡村治理现代化的动力是什

么？如果仅从地方政府在形式上不断创新的制度供给看，我们也许只能看到相对浅显的层面，与

之相比，更重要的问题是，为什么在有些情况下制度创新的外部植入能够落地生根，被村民广为

运用，而在有些地方却成为文本意义上的宣传材料？换句话说，激活村民自治与乡村民主的内在

机制是什么？本文试图以浙江农村在城镇化进程中发生的治理变迁为分析对象，阐释乡村治理现

代化的转型动力。作为市场经济和农村城镇化进程的先行者，浙江在改革过程中为应对乡村社会

变迁形成了一系列的制度创新。追问这些创新缘何发生，何以落地，对于全面推进基层治理现代

化具有重要的理论和现实意义。

一、城镇化与村级治理的主题转换

在农业时代，村级治理的主题是组织农民完成生产，提取资源实现基本的公共品供给。然

而，随着城镇化进程的不断深入，村庄政治的核心议题已由合作完成农业生产转向了集体土地及

资产的开发与收益分配。

按照世界各地城镇化的历史经验，当人口城镇化率由５０％向７０％上升时，农村土地的城镇

①

化开发速度将出现峰值。而从统计年鉴所呈现出的人口城镇化率来看，２０１２年以后，浙江省

各地市正处在这一城镇化加速期。乡村的城镇化是一项庞杂的系统工程，其推进步骤包含乡村聚

落空间的规划、土地征收与房屋拆迁、农民的重新安置（包括住房、集体资产、社会保障等）、

市政设施的建设等。上述工作的难点并不在于相关专业部门的协同，而在于乡村治理中众多行动

主体之间复杂的利益博弈与产权重置。城镇化启动以后，村庄政治的核心议题开始发生结构性变

化：倘若包括土地承包权益、征地补偿、股份化改制、拆迁房屋的面积确认与定价、宅基地重新

①基金项目：国家社会科学基金青年项目“城镇化背景下中国村落社会的比较研究”阶段性成果（１７ＣＳＨ０３４）

作者简介：袁松，浙江师范大学法政学院副教授、博士，斯坦福大学亚太研究中心访问学者，武汉大学中

国乡村治理研究中心研究人员（浙江金华，３２１００４）。

①李圣军：《城镇化模式的国际比较及其对应发展阶段》，《区域经济》２０１３年第３期。

·１３７·

思想战线２０２０年第４期第４６卷№４，２０２０Ｖｏｌ４６

分配、集体收益分红、留用地开发等一系列问题没有得到解决，那么，有关城镇化的各项工程不

仅难以展开，而且会引发层出不穷的矛盾冲突。这在局部地区集中出现的村内纠纷升级、钉子户

闹事、外嫁女上访等问题中已经得到印证。因此，只有村庄政治能够在城镇化进程中建立新的秩

序与均衡，城镇化才能顺利推进。

李强教授根据城镇化推进的动力机制，将我国的城镇化推