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能耗双控转碳排双控研究

摘要：

在碳达峰碳中和大背景下，能耗“双控”向碳排“双控”转变已经拉开序幕，

其核心是提高碳生产率，即在能源高效利用基础上，持续推动能源“清洁”利用，

通过控制能耗和碳排放，解决绿色低碳可持续发展问题，这将给节能减碳工作带

来新的机遇和挑战。

由于碳排放核算难度大、核算体系尚不完善等原因，能耗“双控”仍在实际

工作中发挥重要作用，但长远来看，碳排“双控”将逐渐成为统领节能减碳工作

的重要制度安排。

本文从政策研究为切入点，分析了我国能耗双控向碳排双控转变的面临问题

及解决措施，充分借鉴了发达国家的碳达峰经验，并介绍了北京、深圳、广州等

碳排双控转型先进城市在能耗双控转向碳排双控的时代大背景下的先进经验，以

期未来在指标转变上能让其他地区进行参考。

关键词：能耗“双控”、碳排“双控”、绿色低碳可持续发展、碳达峰

1.引言

2020年9月，习近平总书记第一次在联合国一般性论坛上庄严宣布“二氧化

碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的目标，标

志着从“十一五”开始实施的能源“双控”政策逐步向碳排放总量和强度“双控”

政策转变。2021年中央经济工作会议和2022年政府工作报告均提出要推动能耗

“双控”向碳排“双控”转变。国家发改委《“十四五”现代能源体系规划》提

出“能耗强度目标在‘十四五’规划期内统筹考核，并留有适当弹性，新增可再

生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制。”党的二十大报告提出要立足能源

资源禀赋，坚持先立后破，有计划分步骤实施碳达峰行动，完善能源消耗总量和

强度调控，逐步转向碳排放总量和强度“双控”制度。在碳达峰碳中和大背景下，

能耗“双控”向碳排“双控”转变已经拉开序幕，其核心是提高碳生产率，即在

能源高效利用基础上，持续推动能源“清洁”利用，通过控制能耗和碳排放，解

决绿色低碳可持续发展问题，这将给节能减碳工作带来新的机遇和挑战。

由于碳排放核算难度大、核算体系尚不完善等原因，能耗“双控”仍在实际

工作中发挥重要作用，但长远来看，碳排“双控”将逐渐成为统领节能减碳工作

的重要制度安排。

能耗“双控”向碳“双控”转变不可能一蹴而就，需立足实际，分阶段推进。

目前，国家已出台一系列能耗“双控”制度的优化措施，如“新增可再生能源和

原料用能不纳入能源消费总量控制”这一重大改进将进一步提高各地发展可再生

能源、优化能源结构和推动石化、煤化行业发展的积极性。这一优化使得能耗

“双控”与碳排“双控”制度更为匹配和兼容，能耗“双控”逐步成为碳排“双

控”政策体系的重要组成部分，从而完成向碳排“双控”转变，最终推进绿色低

碳技术创新，加快清洁能源技术发展，推动产业优化升级和工业、能源、交通、

建筑、居民等领域的绿色低碳革命。

2020年，我国一次能源消费总量49.8亿吨标煤，占世界总量的26%，全球

排名第一；近10年年均消费总量的增长率达到3.3%，约为世界同期增长率的

3.3倍。

我们能源活动二氧化碳排放分为了三个阶段——1978—2000年为平稳增长期，

碳排放年均增速为3.8%；2001—2013年为快速增长期，碳排放年均增速高达

8.7%；2014—2020年，受我国经济增速放缓、能源结构调整等因素影响，碳排放

量呈现波动增长，年均增速仅1.0%左右。

近年来，随着我国发展阶段由高速发展转为高质量发展，能源消费增长明

显放缓。2020年，我国成功完成能源消费总量控制目标，能耗强度比2015年下

降13.2%，基本完成“十三五”规划目标。“十三五”期间，我国能源消费总量

年均增长2.8%，经济增长保持了年均5.7%的水平，节能总量约占同期世界节能

总量的1/2。

煤炭消费占比持续下降。煤炭占能源消费总量的比重由2010年的69.2%下降

至2020年的56.8%，碳排放强度比2015年下降18.8%，超额完成“十三五”规

划约束性目标，比2005年下降48.4%，实现了中国向国际社会做出的自主减排承

诺，累计减排二氧化碳58亿t。

1.能耗双控与碳排双控背景概况

能耗“双控”是早期能源考核的主基调，能耗“双控”指能源消费总量和强

度的控制，是考核经济规划中的约束性指标。这一理念最早始于《国民经济和社

会发展“十一五”规划》强调“发展循环经济，强化能源节约和高效利用”，首

次提出了“2010年单位GDP能耗降