乡村振兴背景下村庄规划建设用地指标分配困境.docxVIP

1政策背景1.1

1政策背景

1.1乡村振兴战略

2018年9月，我国政府于6月发布实施《乡村振兴战略

规划(2018-2022K》,要求各地区、各部门结合乡村振

兴战略规划内容，对原有乡村规划内容进行优化调整，并

全面指导后续的村庄经济建设、人口发展、生态环境、文

化建设等目标，使村庄规划更加有效，项目的各项内容都

能跟上时代的发展变化，推动农村经济发展和文化建设进

一步进步。产业繁荣、生态宜居、乡村文明、治理有效、

生活富裕是实施乡村振兴战略的总体要求。地方各级政府

必须以此为基础，因地制宜地全面协调和落实村庄规划内

容，确保经济发展、产业振兴、村庄建设、土地利用、生

态保护、环境治理等相关工作顺利进行，提高整整治效率

和效果。

1.2多规合一”的国土空间规划体系

随着经济的发展，为解决土地和空间利用管制多、

散、乱的局面，各种“规划打架”难以实施。自《中共中

央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“建

立空间规划体系”以来，中共中央先后召开了城镇化工作

会议、《全国新型城镇化规划(2014-2020年)》,《生

态文明体制改革总体规划》和《中共中央关于制定国民

经济和社会发展第十三个五年规划的建议》要推进规划

体制改革，加快规划立法，完善规划管理体制和机制。

新《土地管理法》第十八条明确提出，国家建立土地空间

规划制度。土地空间规划编制要坚持生态优先、绿色可持

续发展，科学有序地布局生态、农业、城市等功能空间，

优化土地空间结构和布局，提高土地空间开发保护质量和

效益。依法批准的国土空间规划是各类开发、保护和建设

活动的基本依据。江苏省自然资源厅发布的《江苏省村庄

规划纲要(实施纲要(2020年)》，其中提到村庄规划、

村庄建设规划、村庄土地利用规划、土地整理规划等多种

形式，多规划合一的法律规划，就是要进行土地整治开展

农村空间开发与保护活动，实行土地和空间利用管制、审

批和下达农村建设项目规划许可和建设的依据，是乡村振

兴的重要出发点。为有效解决规划体系重叠甚至冲突的问

题，对各类规划体系进行了空间规划体系改革。多规划村

庄规划是以空间规划体制改革为基础的规划改革方向，要

求村庄管理部门统筹安排各种规划内容，找到多规划内容

的融合点，统筹规划，基于融合点的多规划体系和内容的

综合集成规划安排。

1.3我国现行的建设用地指标配置方式：土地利用计划管

理采用统分结合的指令性管理。

在国家层面，国土资源部在确保18亿亩耕地红线的

基础上，根据国民经济和社会发展规划、国家宏观调控要

求、土地利用总体规划，首先确定新增建设用地指标总

量，国土资源部根据各省(区、市)建设用地需求反馈，

根据年度土地利用计划编制全国建设用地指标，新增建设

用地指标将分配到省(自治区、宜辖市)；省(自治区、

直辖市)，(直辖市)将结合下一级国土部门提供的建设

用地需求分析和土地利用总体规划，达到新的建设用地指

标下的地级市或县(市)。

在地方层面，建设用地指标也分为总体规划指标和分

解指标两部分。统筹指标包括职能部门的统筹指标和未预见

的市级预留指标，指标分配一般是自由的、强制性的叫年

初，省国土资源管理厅向全市下达年度土地利用计划指标；

市国土资源管理部门根据市主要部门和区县的用地需求预

测，确定城市总体规划和区县分解指标的比例，制定本市

年度用地计划并下达指标，同时开展土地利用规划对下达

的指标进行中期考核，并根据使用情况实施奖励或扣除。

预留的总体规划指标专门用于重大产业和民生的工程。

主要通过增减挂钩的方式，将农村建设用地置换为乡镇发展用地，这直接导致了现有农村建设用地的不足。部分村庄

主要通过增减挂钩的方式，将农村建设用地置换为乡镇发

展用地，这直接导致了现有农村建设用地的不足。部分村

庄规划时，遇到的最大问题之一就是新增建设用地指标的

稀缺。但是，与建设用地增减挂钩的建设用地指标将用于

乡镇发展，而不是用于村庄建设。最终与该村的发展规划

严重不符。没有可供使用的经营性建设用地，导致该村发

展有限，“生产”无法实现“工业繁荣、生态宜居、乡风

文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴总体目标。

笔者在做关于宿迁市沐阳县万匹乡三号村的村庄规

划时，遇到的一个最大的问题就是新增建设用地指标的稀

缺。三号村西临工业发展重镇贤官镇，村委班子希望在村

域的西部建成一个高标准工业园区，来承接贤官镇的贤官

新区的工业辐射效应，将本村的第二产业发展起来，并为此准备拆迁整治一片区域来做增减挂钩(见图1),预期建成的工业园区大概占地200亩左右(见图2),对建设用地进行集约利用。乡镇同样希望三好村进行合村并居，进行增减挂钩，但是增减挂钩出来的建设用地指标将用来镇区

开发，不给村里使用，最终给村里的