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我国粮食收储政策的改革完善

粮食收储政策是21世纪以来我国惠农政策的重点，先后出现了最低收购价格、临时收储价格、目标价格和“市场定价+生产者补贴”四种形态。粮食收储政策的实施在增加农民收入和粮食产量方面发挥了高强度的支撑作用，但也衍生出不可低估的负面效应。

目标价格政策一度成为粮食收储政策改革的选择，但因其方案的粗放性而失败。“市场定价+生产者补贴”的方案最终替代了临时收储政策。现行最低收购价政策和“市场定价+生产者补贴”政策，并非改革的终结方案，仍存在较大的改革空间，发挥市场机制作用仍是改革的基本取向。

因此，目标价格政策的可行性有待重新评估，与土地挂钩的补贴政策潜伏着不可小视的隐患，最低收购价政策有必要适时退出市场，市场结构与流通结算体系建设必须受到重视。

一、问题的提出

21世纪以来，我国惠农政策迭出。在诸多惠农政策中，粮食收储政策可谓置于显要之位，备受关注，且不乏争议。国家先后出台了最低收购价格、临时收储价格、目标价格和“市场收购+生产者补贴”四种形态的收储政策。政策形态几经变换，彰显了改革的复杂性。粮食收储政策改革从1979年启动至今，历经40余年，尽管曲折反复，但始终坚持市场化的改革取向。基于21世纪以来国民经济发展的阶段性变化和加入世贸组织的背景，粮食收储政策改革面临着更为宏大的背景和交错的利益关系。

近20年来，文献讨论主要围绕粮食收储政策改革的市场化和收储政策产生的正负效应而展开，主要观点如下：

2004年以后，以最低收购价格和临时收储价格为主要内容的粮食价格支持政策，有力地促进了我国粮食持续增产和农民增收；作为一项“价补合一”的强农惠农手段，粮价支持政策给农民带来稳定的收入，提升其财富水平；玉米临时收储政策虽在一定程度上发挥了增加农民收入和稳定粮食市场的作用，但扭曲了市场价格运行机制，削弱了中国粮食产品的国际竞争力，扭曲了农业生产结构，恶化了生态资源环境；

2014年启动的大豆目标价格政策，导致农民种植收益下降，而且补贴面积和产量“数出多门”导致补贴资金摊薄或增加地方财政负担；

2016年开始以“市场定价+生产者补贴”的政策替代临时收储政策，显著降低了玉米种植农场的土地流转租金，玉米供需开始逐渐恢复平衡，促进了玉米下游产业对玉米需求的增长，市场供需严重不平衡的格局得到了显著改善，国内外玉米价格“倒挂”现象从此消失；然而，生产者补贴以农民实际种植面积为依据，虽然简便易行，却有较强的粗放性。

尽管诸多文献对粮食收储政策进行了分析和评论，特别是对玉米临时收储政策的实施效果进行了较多的批评，但是对如何进一步深化收储政策改革却缺少研究的热度，特别是对现行的稻麦最低收购价政策和玉米、大豆“市场定价+生产者补贴”政策是否需要再改革的问题，关注渐少。

目前的粮食收储政策并非已进入至善之境，其市场化改革仍有很大空间，既有政策衍生的负面效应还在制约着市场机制作用的发挥，侵蚀着粮农的切身利益。本文试图基于市场化改革的取向，对粮食收储政策改革做进一步探讨。

二、21世纪以来粮食收储政策演进

20世纪70年代末到90年代末，是我国粮食流通体制与政策发生重大转变的时期。1979年国家调整粮食价格结构，将原来的单一统购价调整为国家统购价、超购加价和市场价，总体上提高了粮食价格水平。1985年国家宣布取消农产品统购统销制度，加快了粮食市场化改革进程，到1991年基本完成了从统购统销到市场定购的转变。此后，又历经了取消双轨制和回归双轨制的反复。

基于粮食企业高达2794亿元的长期亏损挂账以及由此造成的国家财政重负，1998年国家启动了以“四分开一完善”为内容的新一轮粮食流通体制改革，当年11月又进一步提出了实行按保护价敞开收购农民余粮、粮食顺价销售、加强粮食收购资金和粮食市场管理，并推进粮食购销企业改革等政策。

回顾20世纪80—90年代粮食收储政策的改革轨迹，其基本成就是结束了粮食统购统销的计划经济体制，迈出了粮食购销市场化的步伐，粮食价格开始向价值回归。

进入21世纪以来，我国经济发展进入了工业化中期，无论是国家财力还是工农关系都发生了历史性的变化。基于我国确立社会主义市场经济体制、加入世界贸易组织和进入工业化中期三个背景，国家明确突出了粮食领域的市场化改革取向，先后出台了最低收购价格、临时收储价格、目标价格、“市场定价+生产者补贴”四种形态的收储政策。这四种形态的收储政策的演进历程，既不是所有主要粮食品种的演进脉络，也不是某一粮食品种的演进轨迹，但从中可以看出粮食收储政策的内在演进逻辑和基本取向。

1.最低收购价政策

国务院在2001年发布的《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》（国发〔2001〕28号）中提出，加快推进粮食主销区粮食购销市场化改革，在浙江、上海、福建、广东、海南、江苏、北京和天津等地放开粮食收购，粮食价格由市场调节