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项目执行阶段的审计探讨

PPP（政府和社会资本合作）模式是现行政府投融资的重要方式

之一，有利于合理配置社会资源，弥补政府投资不足，提高政府投资

效率和公共服务效率。为加强公共投资建设项目的审计监督，规范

PPP项目管理行为、促进提高投资效益，2021年武汉市审计局对某市

级PPP工程项目进行了审计。审计发现，该项目PPP模式管理方面存

在一些缺陷和疏漏，造成监督管理缺位，导致项目在批复执行、工程

变更、投资控制等方面存在一些问题。根据相关规定，PPP模式操作

流程主要包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交

这几个阶段，结合上述项目审计特点，本文围绕项目的基本情况、审

计重点，通过实例介绍审计发现问题的方法、步骤和过程，分析产生

问题的原因，归纳总结审计成效。

一、项目基本情况

该项目实施机构为某市级行业主管部门，政府出资方代表为某市

级建设平台公司，社会资本方及施工总承包单位均为某大型施工企业，

政府出资方与社会资本方共同出资注册成立项目公司，项目实施机构

与项目公司签订《PPP项目合同》，合同约定在项目合作期内，项目

公司负责该项目的投融资、建设、运营维护、移交等工作，项目采用

“可用性付费”+“运维绩效付费”的政府付费机制，以匹配建设期

和运维期不同的合作目标。审计开始前，该项目尚未办理工程结算，

尚未进行政府付费。

审计发现该项目PPP方面主要存在以下问题：

造成计价标准不明确，影响结算

工作的顺利开展。

二是未制定PPP项目建设期的绩效考核指标，部分工作内容未按

设计要求实施完成，政府可用性付费缺乏考核依据。

三是工程建设监督管理工作的责任方不明晰，导致对工程变更工

作的审核管理缺位。

二、审计重点和方法

虽然该PPP项目中引入了社会资本参与投融资、建设和运营，但

是项目付费机制为政府付费，政府要为建设期获得的工程设施产品和

运营期获得的服务支付相应费用，项目的最终出资人实质上还是政府，

所以财政资金的使用效益应该是该项目审计的核心内容，这就需要重

点关注项目投资控制和建设完成情况，即投入和产出是否达到了“物

有所值”目标。资金使用效益的高低，直接体现出项目中政府方的监

管责任是否落实到位。在《财政部关于印发政府和社会资本合作模式

操作指南（试行）的通知》以及《武汉市人民政府关于在公共服务领

域推广运用政府和社会资本合作模式的意见》中，均对项目执行阶段

的监管有明确要求。

（一）从项目的期中计量计价情况，关注投资控制是否到位

通过查看跟踪审计单位对期中计量计价的审核报告，审计发现存

在进度款审核及建设期财务费用审核报告出具不完整，无法完整及时

反映投资完成情况；部分材料价格计取不合理，部分材料调差费用重

复计取，导致多计工程进度款；同一时期相同清单项目的综合单价取

导致计价标准不统一等问题。对比项目的期中计量计价申

报资料，发现在工程期中计量计价及进度款审核过程中，月度计量申

报单位及跟踪审计单位均未按合同要求采用相关咨询单位出具的工

程量清单模式施工图预算成果作为计价依据，而是采用施工单位自行

编制的清单单价和自行申报的工程量进行期中计量计价，跟踪审计单

位对此计量计价也没有进行认真审核，甚至连相同清单项目取定不同

的单价都没有发现，而是直接引用。

经向跟踪审计单位和施工单位了解，造成上述计价混乱问题主要

原因是缺乏统一的计价标准。由于该PPP项目社会资本方的选定，是

项目实施机构通过批复概算的建安工程费下浮费率方式招标，社会资

本方即为工程的施工总承包单位，施工合同总价款暂定为批复概算的

建安工程费，变更内容按规定另外计取，不像传统的施工招投标那样

有明细的投标清单及单价组成作为期中计量计价及后期结算的依据。

为此，《PPP项目合同》中约定，工程费用以政府批复的初步设计概

算和施工图为依据，根据现行的相关计价规范、定额、价格信息等规

范性文件编制工程量清单，以该工程量清单作为结算依据（即通常所

说的“概算转清单”）。然而，项目公司委托相关咨询机构编制的该工

程工程量清单及预算，由于编制依据的图纸版本等资料文件与上述合

同约定不符，导致编制的工程预算总价格超出了批复概算中的建安工

程费，其清单单价无法作为计价依据，该工程量清单无法得到项目实

施机构、跟踪审计单位以及施工单位等