村镇尺度跨界规划与治理：功能定位与场景重构_WORD.docxVIP

?本文系国家社会科学基金重点项目（后期资助）“中国海外耕地投资与粮食安全”（编号：21FGLA003）和中央高校基本科研业务费资助（优博培育项目）“基于城市群网络结构演变的小城镇建设用地景观格局优化研究”（编号：2022YBZZ002）的阶段性研究成果。

村镇尺度跨界规划与治理：功能定位与场景重构*

杨浩卢新海

［摘要］在解析村镇跨界规划与治理的功能定位基础上，优化重构该政策工具的适用性场景，从多维度视角探索实现村镇跨界规划与治理目标的体系建构方案。研究发现，村镇跨界规划与协同治理分属于国土空间规划体系和乡村现代化治理体系，村镇跨界规划是协同治理的重要抓手。依据村镇空间发展目标可筛选出“保护性约束、发展性需求、功能性调整、共线性联动和经济性权衡”等若干跨界规划与治理场景展开优化重构。从村镇尺度跨界规划与协同治理体系的建构维度看，未来需要加强顶层设计、集合大众力量、界定多方权责和统筹各方利益，需以乡村片区组团的方式突破各级行政区壁垒。

［关键词］村镇跨界规划协同治理共同富裕

［中图分类号］F323.1［文献标识码］A［文章编号］1003-7470（2023）-02-0059（08）

［作者］杨浩博士研究生华中师范大学公共管理学院湖北武汉430079

卢新海教授博士生导师华中师范大学公共管理学院湖北武汉430079

一、引言

国土空间规划与治理问题是公共管理和公共政策研究领域持久性关注的话题，其所涵盖的是一整套政策工具和调控手段。在长期的改革过程中，中国的城乡规划体系建设不断完善，乡村现代化治理水平也获得较大提升。其中以社会经济发展规划和国土空间规划等为代表的规划制度，为塑造符合空间正义要求的城乡经济结构提供了制度框架。〔1〕而建立国土空间规划和管制体系并推动国土空间治理现代化，也是中国共产党在新时期发挥有为政府的重要举措和土地政策创新的主要特征。〔2〕由此可知，随着乡村振兴战略的落地与实施，乡村规划、治理与发展问题必然成为新时代背景下的重要使命。但由于乡村空间具有较强的功能复杂性，以及所存在的城乡网络化治理等现实需求，使得其城乡统筹治理需要综合分析乡村系统内外因素的阶段特征、演变规律、相互影响与作用机制。〔3〕而科学合理地运用村镇跨界规划与协同治理这一工具，则可以较好地对乡村系统进行全盘整体考虑和跨界统筹安排。

当前学界在相关领域的研究颇丰。在学科属性归类中，有学者将跨行政区规划视为城乡规划中的一个重点研究领域，〔4〕有学者认为跨域治理问题涉及公共管理和公共政策的多个研究领域，具有交叉研究和横断研究的特性。〔5〕在跨界规划与治理的功能研究方面，将“跨行政区治理”归属于“跨界治理”，前者主要侧重于解决地方政府的横向关系，〔6〕而跨域协同治理是推进区域经济一体化进程的必然选择。〔7〕在对“规划”与“治理”的关系辨析中，乡村空间治理是国土空间规划统筹城乡融合发展的重要桥梁，〔8〕村庄规划是乡村全域空间统筹治理的手段。从空间跨界级别看，跨省域和跨都市圈的规划是研究的热点，前者旨在解决全国和区域性宏观决策的执行实施问题，后者则是为响应以城市生活方式为主导的人类发展需求。在理论探究层面，现有研究侧重于对城乡一体化理论、城乡非建设规划理论和区域协同治理理论等展开探究。在具体案例层面，目前也积累了不少相关经验。如借鉴国外跨行政区流域水资源管理经验，为江浙边界水污染治理建言献策；〔9〕基于自组织理论对曲阜等地历史文化资源的跨行政区整合路径展开探究等。〔10〕

综上可知，现有文献不仅为跨界规划与治理研究提供了坚实的理论基础和实践探索经验，也对规划体系的完善和治理理念的发展起到重要作用。但同时现有相关研究主要侧重于城市群、都市圈和跨界新区等尺度，对乡村地域中小尺度的村镇跨界规划与治理研究则相对较少，其理论关注度与实际业务需求之间有着明显差距，存在对村镇跨界规划与治理定位不清，适用场景不明等问题。随着目前国内对完善国土空间规划体系和快速提升乡村治理能力等的现实需求变得越发紧迫，亟需系统梳理乡村空间跨界规划治理中的理论问题以指导具体的实践工作。基于此，文章从功能定位、场景重构和体系建构三个方面对乡村空间跨界规划与协同治理的相关理论问题进行系统探讨，以期为科学实施乡村规划和提升乡村基层治理能力提供参考和借鉴。

二、理论解析与功能定位

1.跨界规划与协同治理的内涵解析

在阐述村镇跨界规划与治理的功能定位之前，首先，需厘清乡村地域范围、乡村规划与乡村治理之间的关系等理论问题。乡村地域是包括县域及县域内城关镇、中心镇、集镇、中心村、行政村和自然村等村镇的集合。〔11〕乡村规划可以理解为乡村治理的前置手段之一，实现乡村善治是实施乡村规划的主要目的之一；村镇跨界规划是乡村协同治理的重要抓手，乡村协同治理