国企改革：权力分离与企业制度建设.pdf

完善企业治理是一种世界性的课题。现代企业治理中的(股东资本所有权与(企

业法人财产权(经营权的关系，更多地体现为两权分离，伴之的是企业产权制度的改

革，即产权制度改革基础上的多种权力互相制衡。本文重要从两权分离的角度，来探

究怎样深入完善国有集团企业的治理模式。

一、从国资委改革试点说开去

早在1993年，党的十四届三中全会就提出国有企业改革的方向是建立现代企业

制度。同年出台的《企业法》,规定了企业法人治理构造框架。1999年党的十五届

四中全会指出，企业制是现代企业制度的一种有效组织形式，企业法人治理构造是企

业制的关键，要形成股东会、董事会、监事会和经理层各负其责、协调运转、有效

制衡的企业法人治理构造。2023年党的十六届三中全会指出，按照现代企业制度规

定，规范企业股东会、董事会、监事会和经营管理者的权责，形成权力机构、决策机

构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制。

2023年开始，国务院国资委陆续在19家国有大型独资企业推进这项改革试点，

其重要做法是引入外部董事，建立外部董事制度，使除总经理以外的大多数董事不在

执行层兼职，不负责执行性事物，从而把企业的决策权与执行权分开，董事与经理人

员不重叠，董事可以根据自己的判断独立地行使表决权，从而保障董事会真正实现集

体决策，并管理经理层，更好地代表出资人利益。以试点企业宝钢集团为例(注：宝钢

集团列2023年中国企业500强第12位，世界企业500强第307位，宝钢集团企业董

事会由9人构成，其中有5位外部董事，超过了董事会所有组员的半数。5位外部董

事中，有两位境外大型企业的董事长、著名的企业家(冯国经：全国政协委员，香港利

丰集团董事局主席；李庆言：新加坡航空企业主席；两位中央大型企业原负责人(吴耀

文：全国政协委员，中国石油天然气集团企业副总经理、党组组员；全国政协委员，中

国联通企业董事长、党组书记；1位国内会计学院的领导、专家，也是企业财务会计

方面的高级专家(夏大慰：上海国家会计学院院长、党委书记、专家、博士生导师。

宝钢的董事长、副董事长(党委书记、总经理、职工董事是非外部董事，他们长期

在宝钢工作，在职工群众中有威信，并具有深厚的钢铁行业技术知识和丰富的钢铁生

产经营经验。这样一种内外部董事的结合，使宝钢董事会具有很高的、综合性的素

质。另一家试点企业神华集团有限责任企业的10名董事中，董事长兼党组书记、总

经理、党组纪检组组长、职工董事是非外部董事，引入了6名外部董事，其中有一位

境外大型企业的总裁(高瑞彬：摩托罗拉中国电子有限企业总裁兼摩托罗拉网络及企

业通讯事业部大中华区总经理；三位中央大型企业原负责人(刘本仁：全国政协委员，

武钢总经理；周德强：全国政协委员，中国电信总经理、党组书记；谢松林：全国政协

委员，国家电网企业副总经理；两位境外金融机构的企业家(张江力：全国政协委员，

德意志银行环球银行亚太区总裁兼中国区董事长；陈圣德：亚洲金融控股私人有限企

业北亚及大中华区总经理。

下一步，国资委将在19家国有企业试点的基础上，推广央企董事会改革，这被认

为是一场结合了国际规则与中国国情的治理大变革。国务院国资委主任、党委书记

李荣融在一次中央企业负责人会议上作汇报时称：参与试点的企业运作良好，获益匪

浅。中央企业董事会试点工作得到了党中央、国务院的肯定。尤其是后一句话，如

同拿到“尚方宝剑”,按老式行事方式，国资委一定会强力推进这项改革。事实

亦如此，笔者近期在某些公开报道中理解到，国资委目前在做董事会改革试点扩

大和全面推开前的准备工作。这些工作的内容之一，就是委托各界智囊机构进行了

近20项课题调研，其中包括《国有独资企业董事评价》、《国有独资企业建立规范

董事会问题研究》、《中央企业董事长、总经理和党委书记任职配置问题研究》

等。主持参与上述课题研究的北京求是联合管理征询企业总裁安林博士说：“央企董

事会改革大势不可逆转。这项改革，国资委委托征询机构在调研中走访了央企的

100多位各层面负责人，大家都觉得改革试点的方向是对的的，改革已经处在破晓时

刻。”

从理论上讲，法人治理建立的前提条件，是母企业或总企业产权多元化，并且产

权要尽量清晰到自然人，实现完全意义上的资本所有权与法人财产权(企业经营权

的分离。对国有集团企业来说，下一步改革的重点，就是要按照现代企业法人治理构

造来进行改革，尤其是内部人控制的时代必须终止。目前的状况离真正的现代企业

制度还很远。诸多国有集团企业均有董事会，不过董事会和经理层基本上是重叠

的。笔者认为，宝钢、神华等的改革试点，已