苏州城乡一体化发展中的几个难题及对策-.docVIP

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苏州城乡一体化发展中的几个难题及对策本文发表于《新华日报-——思想界》2010-6-8

本文发表于《新华日报-——思想界》2010-6-8。

包宗顺

城乡一体化是一种高级的经济社会结构形态。我国总体上已进入以工促农、以城带乡，着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会一体化发展的新时期、新阶段。作为中国改革开放先锋的苏州市，一直位于这一伟大的经济社会结构转型过程的最前沿。苏州市以科学发展观统领全局，积极探究符合当地实际的城乡一体化之路，在目标定位上保持体现率先发展和科学发展，在思路理念上保持“三农〞与“三化〞互动并进，在发展施行上保持强化政策制度建设和长效机制构建，在工作方法上保持典型示范与全面推开有机结合、当前工作与长远目标统筹兼顾。

苏州作为江苏的试点，在推动城乡一体化改革发展方面取得了一系列重大突破，积存了许多成功的经验。这对促进江苏其他地区乃至全国的城乡一体化发展，均具有十分重要的指导和借鉴意义。但推动城乡一体化发展，毕竟是一项十分复杂的系统工程，不可能一蹴而就。苏州城乡一体化改革发展中也面临一些有待突破的难题。

资金“瓶颈〞

目前苏州城乡一体化改革先导区的运作模式主要特征，是以推动村民集中居住为抓手，改善乡村居住环境，提升村民生活质量。与此同时，节约和整理出的新增非农建设用地，既为推动村民集中居住提供财力支撑，又为当地二、三产业提供发展空间。当前苏州改革先导区试点政策比较明确〔如：开发贷款是由市政府担保〕，而非先导区运作政策不明确、不接轨，起动资金获得很难。就目前而言，部分试点单位农民集中居住建设资金平衡也存在一定问题，整理出来的三产用地出让收益，少则每亩100万元以上，多则要达到200万以上，资金才干平衡。关键问题是，即使试点先导区整理出来的非农建设用地指标能拍卖到100万元以上，但当农民集中居住全面推开后，面上整理出的土地全都做三产用地是否可行？届时还能拍卖到那么高的价格吗？因此，部分基层干部对乡村居民集中居住的整体推动顾虑很大，疑惑很多。一些基层干部表示，虽然说“三个同意〞是最大的政策空间，但具体要做成什么样？靠谁做？怎样做？资金“瓶颈〞仅是其中问题之一。

资金“瓶颈〞其实只是问题的表象，更深层的是，在较大范围全面推动城乡一体化发展过程中，乡村基层政府需要更加明确和具体的宏观政策指导。虽然今年省委省政府一号文件，对提升统筹城乡发展水平，已提出了假设干指导性看法，但建议研制出台更加专门的政策文件，从概念、内含、实施路径、操作程序、配套改革、政策扶持等，全方位强化江苏推动城乡一体化发展的宏观指导。包括不同经济发展水平地区的分类指导：哪些先“一体化〞，哪些后“一体化〞。保持实事求是，量力而行，因地制宜，因势利导。不同类型和不同经济发展水平地区，可以有不同的城乡一体化发展路径。第二，针对当前社会上将推动城乡一体化进程简单化于宅基地置换和乡村居民集中居住的状况，依据中央十七届三中全会决定提出的城乡一体化发展的总体要求，扩展省级试点范围和内容。在“统筹土地利用和城乡规划〞、“统筹城乡产业发展〞、“统筹城乡基础设施建设〞、“建立城乡统一的公共服务制度〞、“统筹城乡社会管理〞和“统筹城乡劳作就业〞等领域，全方位进行探究、试点、总结、推广。

乡村产权确认及流动

当前城乡二元经济结构的一个重要特征，是城乡居民不动产产权的明晰度和市场化程度有庞大的差别。城市居民的不动产主要是住房，土地证和房产证齐备，产权流转方便，交易顺畅。而乡村居民的不动产，包括承包土地、宅基地及住房的产权不明晰，更无法自由流转。另一方面，虽然苏南大多数地区的乡村集体经营性资产已量化到社区内所有成员，并以社区股份合作社方式进行运作与管理，但这种量化到社区居民头上的集体经营性资产产权通常只享有分红权，不可转让，不可继承，不能变现，不可流动。在当前打破行政界线、大规模推动集中居住的背景下，乡村产权的不明晰和不可流动，将使乡村集体资产保值增值和运行安全、社员股东权益的确保面临严峻挑战。

当前我国，特别是沿海经济发达地区，正处于乡村城市化的快速推动期，在这社会结构的大变动时期，明晰乡村产权显得极为重要。这不仅是一项惠民工程，关系到广大农民的长远利益，通过确权、颁证，赋予了农民的财产所有权，使其可以依据自己的意愿去流转、继承。乡村产权明晰，也是确保乡村社会得以长治久安的一项重大基础性工程。当前需要明晰的乡村产权包括：土地承包经营权〔落实到地块〕、乡村房屋产权、宅基地使用权、乡村集体建设用地使用权、乡村社区合作经济组织股权等。所有这些乡村产权，都应通过深入细致工作，逐一明晰，并实施确权和颁证。今年省委省政府一号文件已明确提出，开展土地承包经营权登记工作，分别不同状况采用确地、确权、确利相结合的办法，依法确保农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。