税收执法风险防范手册.docVIP

第一章税收执法风险防控概述

随着部分税务违法案件的曝光～税收执法风险问题日益引起大家的关注～但是对于执法风险的研究比较零散～没有形成成套的理论体系和可供操作的规避税收执法风险指南～在实际的税收执法过程中～大家对执法风险的认识也仅仅停留在表面现象上～对其缺乏深刻的认识和理解～甚至对税收执法风险的概念及其范围、内涵的界定至今仍未形成统一的认识～可谓是仁者见仁智者见智。从而如何认识、规避、化解执法风险～趋利避害～提高执法水平～已经成为新形势下各级税务机关必须重视并亟待研究解决的问题。

20世纪初产生了研究风险发生规律和风险控制技术的新兴风险管理学科。它主要是通过对风险进行识别、衡量分析、评估、排序～并在此基础上有效地处臵和规避风险～降低由风险带来的损失～并提供管理的一套系统方法和程序。这就为在行政管理领域引入风险管理意识提供了理论基础。

国家税务总局在2002年发布的《2002-2006年中国税收征收管理战略规划纲要》中明确指出“税收征管工作中的风险直接制约着税收征管的质量与效率～必须引起足够的重视”～同时强调“引进风险意识可以使各级税务机关更加深刻地从战略管理的角度认识自身工作的本质及其规律～防范征管风险的举措又可以使税收征管工作获得更多的主动性。”

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2009年～国家税务总局又发布了《大企业税务风险管理指引,试行,》～并在总则中指出该指引“旨在引导大企业合理控制税务风险～防范税务违法行为～依法履行纳税义务～避免因没有遵循税法可能遭受的法律制裁、财务损失或声誉损害。”这是国家税务总局在指导企业控制纳税风险管理方面的又一举措。

在2009年召开的全国税收征管和科技工作会议上～国家税务总局又提出了新的税收征管和科技工作的指导思想～其中就明确“要确立信息管税思路～树立税收风险管理理念”～并指出“以科学的风险管理理论为基础～以现代信息技术为支持的税收风险管理～可以进一步落实税收征管的科学化、专业化、精细化管理～加强税源监控、防止税款流失”。所以～在税收行政执法过程中引入风险管理已经纳入总局的税收征管规划～研究认识税收执法风险发生的规律～准确认识风险、正确看待风险、力求精确防范风险也应成为当前各级税务机关加强税收征管的一个重要方面。

1.税收执法风险的含义

现代汉语词典上风险一词的解释是:“遇到破坏或损失的危险”、“遭受损失、伤害、不利或毁灭的可能性”～其核心含义是“未来结果的不确定性或损失”。可见～一般来讲～风险包括“不确定性”和“可能带来损失”这两个基本要素。由此～我们可以将风险定义为任何可能会对某一主体实现他的目标带来负面影响的因素。

具体到税收执法风险的概念主要是指税务部门和税务人员在-2-

依法行使对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务的情况进行管理的全过程中～由于执法不当或执法错误而损害了国家利益或纳税人的合法利益～必须承担的相应的行政和法律责任的不良后果。它包括税务部门和税务人员判断失误的风险以及征管对象和环境因素造成税务人员受到损失或不利的可能性。税收执法分为广义的执法和狭义的执法。广义的执法包括税务机关从决策到基层征收的全过程,狭义的执法仅包括基层税务机关的执法行为。与此相适应～税收执法风险也分为广义税收执法风险和狭义的税收执法风险。

2.税收执法风险的种类

为了便于基层税务人员学习～从广义的角度出发～研究税收执法风险～不但涉及了具体行政行为～还涉及了抽象行政行为、行政复议和行政诉讼～涵盖了税收执法过程中绝大部分涉及的问题及可能产生的后果。制作了《税收执法风险评估分析模版》～从执法风险名称、风险涉及的执法岗位、风险产生规律行为假设、风险分析、等级确定、防控措施、责任形式、相关法律条规等方面进行分析～为税务人员对个案的执法风险评估提供参考依据。我们把梳理内容归纳为税收执法风险类别和税收执法类型两个方面进行分析、研究。

2.1.税收执法风险类别

税收执法风险按照税收执法风险环节、风险形成后果、风险承担主体、风险形成原因等不同标准可以进行多种分类。通过不

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同的分类标准对税收执法风险分类～可以使我们对税收执法风险有一个总体的认识。一是可以按照税收执法风险产生的环节不同将其分为日常征管类风险、税务检查类风险、税收法制类风险。二是可以按照税收执法风险产生的后果不同～将税收执法风险分为行政责任风险、刑事责任风险、声誉损失风险。三是可以按照税收执法风险承担主体的不同～将税收执法风险分为税务机关承担的风险和税务人员承担的风险。此外～按照风险形成的原因还可以将税收执法风险分为内部风险和外部风险,按照适用法律依据不同可以将税收执法风险分为程序性风险和实体性风险。

我们重点对按照税收执法风险产生的环节不同～所产生的四大项52个税收执法风险类别进行分析、研究。其中～日常征管类执法风险2