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专项债券发行使用工作汇报(使用过程中

存在的“梗阻”难题及对策建议)

专项债券发行使用工作汇报

（使用过程中存在的“梗阻”难题及对策建议）

近年来，地方政府专项债券发行规模增长明显，在地方政

府投融资工作中的地位、作用和优势不断显现，逐步成为地方

政府投融资的主渠道。2019年《政府工作报告》明确提出，

今年拟安排地方政府专项债券2.15万亿元，比去年增加8000

亿元。政策释放力度进一步加大，将更好地为地方政府防范化

解风险创设良好条件，为重点项目建设提供强劲的资金支持。

总理9月4日主持召开国务院常务会议时要求，要加快发行使

用地方政府专项债券，带动有效投资支持补短板扩内需，有效

发挥专项债券资金在稳增长、促改革、补短板、防风险中的积

极作用，尽快形成实物工作量。大规模发行专项债券投资公益

类项目建设，已成为当前应对经济下行压力，保增长、保就业

的重大宏观调控措施。但随着地方政府举债融资机制完善，金

融机构棚改贷款收紧，财政资金筹集压力巨大。而当前政府债

券对地方基础设施建设、重大民生项目建设中发挥的作用明显

提高，逐步成为地方政府融资发展的主要渠道。

一、专项债券发行使用情况

2018-2019年两年间，在上级部门的大力支持下，全市成

功发行政府专项债券421.3亿元，极大降低了政府融资成本、

解决了棚改建设资金缺口的实际难题。以前，地方债券主要投

向医疗、教育等公益性项目，但随着城市更新工作的推进，资

金需求极度加大，我市随即调整工作方向，把债券的支持重点

转向城市棚改工作，积极向上级申请专项债券，支持项目发展。

2018年新增地方债券额度36.7亿元，5年期棚改专项债券

20.69亿元，用于某安置区及花锦嘉园、龙华山、幸福家园、

山锦华城二期项目建设；5年期专项债券12.38亿元，用于某

流域山水林田湖草生态保护。2019年，新增地方债券39.88亿

元，用于环湖城、旧火车站搬迁改造安置区项目一期、二期项

目建设。

根据现行的土地出让金管理政策法规要求，土地熟化主体

完成土地出让后，土地出让金全部由市级统一收取，再通过专

款的方式按照固定比例拨付各熟化主体。涉及棚改旧改项目的，

该市为推进城市更新，按照先返60%成本，剔除扣除项后再

返20%收益的优惠方式将土地成本、收益进行返还，在收到

上级拨付的土地出让金后，根据科目将成本预拨熟化项目实施

主体，同时启动项目审计，确保主体资金需求和财政资金平安。

二、目前专项债券发行使用中存在的困难问题

现行专项债券在发行、使用工作中面临着不少问题，有上

层制度建设方面的，也有基层实际工作中遇到的。

一是项目储备基础薄弱，存在资金闲置现象。按照国务院

63次常务会议确定的加快地方专项债券发利用用步伐，以及

关于做好新增专项债券核查问题整改工作的告诉要求，要尽快

发挥债券资金效益、形成实物工作量、坚决杜绝债券资金闲置

浪费，而现在该市因为投资的棚改项目储备基础薄弱等原因，

存在资金等项目的现象，未能最大限度地发挥债券资金效益。

二是用评级无法体现项目间差异。现阶段，大部分的专项

债券评级结果均为AAA级，评估方法主要建立在地方用基础

上，通常来说不存在破产问题，用级别较高，但项目本身盈利

能力、风险情况所占比重较小，导致用评级结果对投资者实际

的参考价值较小。

三是政府地方债券类型结构有待优化。从近两年新增债券

分配情形来看，2018年转贷新增债券全部为专项债券；2019

年转贷新增普通债券全部为外债转贷额度。根据文件规定，专

项债券只能用于有一定收益的公益性项目，没有收益的公益性

项目建设可通过使用普通债券资金办理，按照现在债券分配近

况，该市没有收益的公益性项目缺乏普通债券资金撑持。

五是专项债券发行要求和项目进度不匹配。按照目前专项

债券发行要求，使用专项债券的项目年度所需债券资金在按要

求出具第三方评估方案并发行后，资金拨付至项目单位，但从

实际情况看，项目单位根据项目建设进度和运作周期进行支出，

有可能造成债券资金结余在项目单位。若按项目实际进度情况

发行专项债券，则每次发行均需做项目收益与融资自求平衡方

案，既增加债券发行成本，也影响专项债券资金使用效益。

六是专项债券撑持项现在期准备工作不足。主要表现是棚

改专项债券支付进度缓慢。一是在申报专项债券时，项目单位

虽然按照要求为第三方中介机构