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查处违法用地

查处违法用地：困惑与出路

■广东省珠海市国土资源局曲健

当前，土地执法监察查处的各类案件中，违法用地建设案件所占数量多、查处难度大且社会效果差。为什么会造成如此局面？细细分析其中的原因，主要体现在以下几方面：制止难。根据《土地管理法》第67条规定：国土部门发现违法用地后，对于违法用地的当事人发出责令停止违法行为通知书，责令其停止违法行为。但对于当事人不停止违法行为的，法律没有继续赋予国土部门相应的强制手段，予以进一步制止，使得责令停止违法行为通知书对当事人缺乏威慑力，难以及时有效地制止违法用地行为。

处罚难。一方面是调查难，对于符合立案条件的违法用地行为，国土部门在立案查处过程中，对当事人的询问调查是弄清违法事实的关键，也是作出处罚决定的前提。但当事人往往以各种理由和借口推脱、逃避执法人员的询问调查，同时法律对当事人不配合询问调查的亦没有规定要承担相应的责任。另一方面是送达难，《行政处罚法》第40条规定：行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。据此规定，国土部门作出行政处罚后，应通知当事人领取行政处罚决定书，但当事人往往以种种借口拒绝到场领取，这样国土部门只能依据民事诉讼法的规定，进行留置送达或公告送达。根据民事诉讼法的有关规定，留置送达是指送达人依法将处罚决定书放置在受送达人的住所并产生送达法律效力的送达方式。寻找和确认当事人的住所，是进行留置送达的前提。而住所的寻找和确认是一个较复杂的过程，需花费一定的时间和精力。对寻找不到、确认不了住所的，国土部门要进行公告送达。《民事诉讼法》第84条规定自公告发出之日起，经过六十日，视为送达。

这些都大大增加了处罚难度。执行难。国土部门作出行政处罚决定后，当事人往往不会主动履行处罚义务，根据法律规定，需申请法院强制执行。申请法院强制执行程序复杂、时间长，最终使案件无法执行。《行政诉讼法》第66条规定：公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行。最高人民法院关于执行《行政诉讼法》有关问题的解释第94条规定：“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行。”《行政复议法》第9条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。《行政诉讼法》第38条规定，申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼。从以上规定可知，国土部门作出行政处罚决定后，当事人不履行处罚义务申请法院强制执行的案件，仅符合行政诉讼期限届满当事人未提起行政诉讼的条件是不够的，还必须同时符合行政复议期限届满当事人未提起行政复议的条件。

因当事人提起行政复议后，行政处罚决定中要求当事人履行的处罚义务可能被行政复议机关变更或撤消，具有不确定性，这时强制执行的内容和依据也是不确定的，法院无法实施强制执行。另外，《行政诉讼法》第66条所指的“对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼”的情形，不仅包括当事人对行政机关所作的处罚决定在法定期限内未提起行政诉讼；同时也包括当事人对行政处罚决定不服向行政复议机关申请行政复议后，对行政复议机关所作的复议决定在法定期限内未提起行政诉讼的情形，由于这一诉讼权利是因行政复议而产生的，申请法院强制执行时，要符合在法定期限内未提起这一诉讼的要求，只要符合在法定期限内未提起行政复议的条件即可。正因如此，法院要求国土部门向其申请强制执行的案件，必须是行政诉讼、行政复议期限届满且当事人未提起行政诉讼、行政复议的，方能受理。

《行政诉讼法》第39条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。《土地管理法》第83条规定，国土部门作出责令当事人限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施的，当事人在十五内不自行拆除又不起诉的，由国土部门申请人民法院强制执行。《行政复议法》第9条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。根据上述规定，国土部门作出没收、罚款等行政处罚决定申请法院强制执行的，必须是行政处罚决定送达当事人满三个月（同时符合行政诉讼和行政复议的期限届满）且在此期间未依法提起行政诉讼、行政复议的；国土部门作出责令当事人限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚决定申请法院强制执行的，必须是行政处罚决定送达当事人满2个月（同时符合行政诉讼和行政复议的期限届满）且在此期间未依法提起行政诉讼、行