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日本房屋征收制度的基本状况(1)

【摘要】在财产权须受到公共利益限制的宪法规定之下，

日本的《土地征收法》遵循“无补偿即无征收”的原则，建

立了分别针对确认项目所具公共利益性质的项目认定程序

制度和调整、保障私人利益的裁决程序制度。当两项程序中

产生的行政行为有争议时，分别适用行政诉讼中的撤销诉讼

和当事人诉讼。此外，该法律还为通过自愿收购取得公共用

地的方式设置了调解、协议确认和和解等特别程序。

【关键词】日本；土地房屋征收；程序制度；公共利益

【正文】

城市房屋拆迁是中国近年来法律领域的一个讨论热点。

即将施行的《物权法》第一款规定“为了公共利益的需要，

依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单

位、个人的房屋及其他不动产”，将房屋拆迁从法律层面上

明确定位为国家对房屋的征收，由此提出了在公法，尤其是

在行政法领域如何建立房屋征收制度的问题。在这个方面，

日本自1951年6月9日颁布的《土地征收法》，尤其是其

中有关房屋征收程序制度为我国在这方面的制度建设提供

了一个值得参考的法律制度。

一、征用房屋的法律前提

日本《宪法》在第29条规定“财产权不受侵犯”的基

础上，在第2、3款分别规定，“财产权的内容应符合于公

共福利，由法律规定”，“私有财产在正当补偿的条件下可

以用于公共使用”。[①]在宪法之下，日本建立了以尊重私

有财产制为前提，以土地征收法为核心的公用征收法律制

度。在涉及到类似于中国的房屋征收情况时，日本所适用的

基本法律制度是《土地征收法》。根据该法律第6条的规定，

“土地上的树木、建筑物以及其他附着于土地之上的建筑物

及其他附属设施与该土地一同，用于第3条各项之一规定的

项目的为必须且合适时，可以征收或者使用这些建筑物及其

他付诸设施。”当需要征用房屋的土地之外的其他建筑物及

其他附属设施时，根据该法律第138条的规定，可以准用该

法律中有关土地征收的条款。

在征收程序方面，日本《土地征收法》建立的是“无补

偿即无征收”为内容的事前补偿原则，为即该法律就整体基

本结构而言，通过土地征收程序，在公益方面确定了征收以

土地、房屋等对象，在私益方面确定了征收补偿金额。这里

所谓的补偿中，单纯财产权的保障已经不是公用征收制度内

容中的决定性因素，负担平等、生活保障等等内容已经构成

补偿内容的重要组成部分。[②]

在上述的基本结构中，日本《土地征收法》在总体上可

以将土地征收法所规定的法律程序分为两个部分，即项目认

定程序和征收裁决程序。

需要指出的是，《土地征收法》所规定的两种正规程序，

是针对难以通过自愿收购土地房屋的方式，不得不作出行政

行为的情况设置的，在一般情况下，公共用地的取得绝大多

数是通过下述第四部分涉及到的调解程序、协议确认程序、

和解程序这些由《土地征收法》在“特则”部分设定的程序，

以及其他与“特则”规定无关的其他方式形成的自愿收购途

径实现的。

二、项目认定程序

1．项目认定申请和项目设立人、项目认定人

在土地征收程序中，首先需要由项目设立人提出项目认

定申请。项目认定申请是由项目设立人根据项目在《土地征

收法》中的归类，分别向国土交通大臣或者都道府县知事提

出。

根据日本《土地征收法》第3条和第8条第1款的规定，

项目设立人是指从事符合征收条件的项目，认为有必要征收

相应土地房屋的人，具体是指国家、地方公共团体以及公社、

公团、特殊会社等政府相关机关、公益事业从事者、公共组

合等。

针对项目设立人申请的项目，作为项目认定机关的国土

交通大臣或者都道府县知事，就项目设立人、项目的种类、

项目的施行区域等事项分别行使认定权限。例如，当所需认

定的项目是由国家或者都道府县作为项目设立人设立的项

目，或者施行项目所涉及到的土地跨越两个以上的都道府县

地域的项目等《土地征收法》第17条第1款规定的项目时，

由国土交通大臣担任项目认定人。除此之外，管辖项目设立

地的都道府县知事担任项目认定人。

2．项目认定要件

征收的项目是否能够成立，关键在于该项目是否具有公

共性。[④]对此，日本《土地征收法》第3条采用列举主义

的方式，列出了可以采用征收或者使用土地房屋的项目。只

有符合该条列举出的事项的项目，才允许采用征收土地房屋

的方式。反之，即使被认为具有高度公共性的项目，