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改革开放以来中国土地政策的发展变迁

专业:农业推广姓名：曹洪彬学号：**********

改革开放以来中国土地政策的发展变迁

摘要：近年来有关改革开放以来中国土地政策发展演变的研究日渐升温。为进一步推动这一

工作，本文从人民公社后期的土地政策、家庭联产承包政策、土地管理政策等几个方面，对

改革开放以来的土地政策发展变化进行了介绍、分析与探讨，希望对未来土地政策的制定、

执行与调整有所参考。

关键词：改革开放；土地政策；发展演变

改革开放20多年来，中国的土地政策发生了历史性的变迁。为了便于分析

研究，我们将从人民公社后期的土地政策、家庭联产承包政策、土地管理政策这

三个角度对1978年12月至2002年12月的24年的土地政策变迁进行论述，

从而勾勒出这一期间土地政策的基本轮廓及其体系。

一、人民公社后期的土地政策

1978年12月党的十一届三中全会召开以后，实现了建国以来我党历史上

具有深远意义的伟大转折。从此，中国社会进入了建设中国特色社会主义的新时

期。这期间，国家陆续制定了一些土地政策。其中，最具代表性的主要有：

1978年12月22日，中国共产党第十一届中央委员会第三次会议通过了《农

村人民公社工作条例》。有关土地方面的政策规定有：保护人民公社各级所有权；

国家和集体建设占用土地，必须严格按照法律规定办理，并尽量不占耕地；农村

土地包括宅基地一律不准出租和买卖；农田基本建设以改土治水为中心，遵循山、

水、田、林、路综合治理原则，认真搞好规划，有步骤地进行统一治理，建设高

产稳产农田；大力改良土壤，定期进行土壤普查，建立土壤档案，根据土壤状况

采取改良措施；不断改善水利条件，搞好水土保持；耕种由集体分配的自留地。

1978年12月22日，中国共产党第十一届中央委员会第三次会议通过了《加

快农业发展若干问题的决定(草案)》。主要内容有：不允许无偿调用和占用生产

队的劳力、土地、牲畜、机械、资金；社员自留地是社会主义经济必要补充部分；

继续实行三级所有、队为基础制度；不准破坏森林、草原、水产资源，不准妨碍

蓄洪泄洪；基本建设要节约用地，尽量不占少占耕地；尽快制定土地法；运用现

有大城市力量，逐步建设卫星城镇和小城镇；加强党和政府对农业的领导。

1979年4月1日，由农业部、财政部、国家农垦总局、中国农业银行联合

发出《关于加强农村人民公社开荒管理工作的通知》。通知规定：公社开荒应当

采取小片、就近、自办为主的方针；开荒社、队一定要种好现有耕地，确保开荒

种地两不误。

1982年9月中共第十二次全国代表大会召开。同年12月4日，修订并通

过了《中华人民共和国宪法》。该宪法第13条关于行政区域划分的规定，恢复

了原来的乡、镇、村体制，标志着人民公社开始解体。

二、家庭联产承包政策的演变

以1978年党的十一届三中全会为界：前20年是人民公社的历史，这一时

期的土地政策带有浓厚的人民公社色彩，后20多年是改革开放时期家庭联产承

包责任制的历史。这一时期的土地政策代之以土地承包为特征的新政策模式，使

中国农地制度变迁进入了一个新的发展阶段。回顾这20年的历史，家庭联产承

包责任制暨土地承包政策，大致可以分为以下几个阶段：

第一阶段是大突破阶段（1978.12—1984.12）。这一阶段农村土地使用制

度发生了根本性转变，其体制特征是人民公社“三级所有，队为基础”的经营制

度全面解体，新的以“包产到户、包干到户”为标志的家庭经营体制基本确立。

1978年12月中共十一届三中全会原则通过的《中共中央关于加快农业发

展若干问题的决定（草案）》，虽然肯定了“包工到作业组，联系产量计算劳动

报酬”的责任制，但仍规定“不许包产到户，不许分田单干”。1979年9月，

中共十一届四中全会修改并正式通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的

决定》，将草案中“不许包产到户，不许分田单干”，改为“不许分田单干”，

初步肯定了“包产到户”的办法。1980年春，关于是否包产到户问题，争议比

较激烈。9月，中央发出《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》。

该文件不仅强调了集体经济是我国农村经济的基础，而且充分肯定了专业承包联

产计酬责任制，并对包产到户的作法作了基本的肯定。

1982年1月，中共中央批转