清华五道口：特许经营：构建良性循环的使用者付费PPP新机制（2024年第12期 总第44期）.pdf

研究报告

（2024年第12期总第44期）2024年6月13日

特许经营：构建良性循环的使用者付费PPP新机制

不动产金融研究中心

魏晨阳郭翔宇雷童

【摘要】2024年4月，在基础设施和公用事业领域，随着特许经

营与PPP的内涵达成一致，中国PPP开启了全新的使用者付费机制。

针对过去PPP粗放发展过程中在投资、融资和管理方面所面临的诸多

问题，新机制可以结合国际经验和中国当前发展阶段，从项目创新、

激励社会资本和实现金融循环三方面着手，致力于构建使用者付费

PPP模式的良性循环。

政府与社会资本合作（PPP，Public-PrivatePartnership）是国

际上公共事业领域常用的发展模式，用于弥补因外部性导致的公共品

市场效率不足的问题。在过去10年间，中国的PPP模式对基础设施和

公用事业的高速发展发挥了重要作用，带来了公共产品与服务的改善

和投资效率的提升，但同时也引发了部分道德风险和政府隐性债务问

题。2024年4月，随着国家发展改革委等六部委发布《基础设施和公

用事业特许经营管理办法》（下称“17号令”），明确了新机制下特许

经营是基于使用者付费的PPP模式，统一了特许经营与PPP的内涵，

开启了“使用者付费”的PPP新机制。

一、PPP在中国的发展历程

（一）市场探索阶段（1984-2014）

20世纪80年代，中国PPP的初步探索围绕BOT（Build-

Operate-Transfer）模式展开，BOT至今仍是主要的特许经营模式之

一。1984年，深圳特区电力开发公司与香港合和电力公司采取合作

经营方式建造了位于广东东莞的电厂，成为中国首个落地的BOT项

目。2000年后，中国政策开始鼓励非公资本参与基础设施和公用事

业领域，各地政府进行分散化的PPP探索和推进。中国该阶段的PPP

以特许经营类的BOT为主，而非公资本也以外商为主。

2008年，中央政府推出四万亿财政刺激政策，大量基础设施和

公用事业的投资建设由地方政府牵头进行，融资任务交由地方融资

平台承担。该阶段模式以BT和委托代建为主，但由于对其过度依赖

和不规范运作，为后续地方政府债务问题的大量涌现埋下了隐患。

当时许多人对PPP的认知尚不明确，认为BT属于PPP的一种。然而，

由于BT模式缺乏社会资本在运营阶段的参与，且社会资本的施工垫

资往往伴随着政府的回购责任，实际上使政府成为项目的主要融资

主体。这种模式与大多数国家对PPP的定义存在显著差异，后来国

家层面明确BT模式不属于PPP范畴。

（二）蓬勃发展与风险积累阶段（2014-2023年初）

随着2013年底财政部和国家发展改革委开始主导对PPP模式的

推广和规范，2014年PPP模式正式规范落地，这被广泛认为是中国

1

PPP的元年。此后，逐渐形成由国家发展改革委主导基础设施PPP、

财政部主导公共服务PPP的管理体系。根据财政支出责任的大小，

PPP项目可顺次分为政府付费、可行性缺口补助、使用者付费三类。

2014至2017年PPP进入蓬勃发展阶段，于2017年单年新增投

资达峰至5.3万亿元（图1），单年新增项目数超3500个。PPP被广

泛用于增加杠杆，规模在这段时间井喷式增长。

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