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综合交通需要顶层设计

经济要发展，交通需先行。随着经济社会发展，我国交通运输呈现出方式更多样、技术更先进、布局更合理、相关要素之间的耦合作用更突出等特征，进入了一体化、信息化的综合交通时代。我国经济发展步入新常态，既需要综合交通发挥支撑作用，又对交通发展提出新的更高要求。

近些年，我国综合交通发展较快，人们的关注点也逐步从某种运输方式拓展到多种运输方式有效衔接，从线路建设转向枢纽建设，从客货位移转向综合物流及旅行服务，从增加运输供给转向交通需求管理，从单纯满足交通运输需求转向综合考虑交通运输与环境保护、土地开发、城市空间结构等。但应看到，我国综合交通发展仍处于起步阶段，还面临一些突出问题：一是交通与城市的协同发展问题。综合交通还未能有效优化城市空间布局，未能为城市（群）功能定位提供有效支撑，未能与资源环境协调发展。二是交通内部发展问题。各种交通设施还未实现有效衔接，一体化服务水平较低，信息化与现代化水平有待提升。三是交通发展的体制问题。从设施建设到服务升级的思维转型尚未完成，相关法律政策以及统一的管理机制亟待完善，市场化机制还不够健全。

理清这些问题，可从交通体系的纵向逻辑层次入手。综合交通运输体系主要包括四个层次，由下往上分别是线网及设施层、设备及服务层、企业及组织层、法律政策及体制层。以城市综合交通为例，线网及设施层体现城市交通网络的规模与空间分布特征，设备及服务层体现城市交通的技术装备与服务水平，企业及组织层体现城市交通投资、建设、运营主体状况，法律政策及体制层体现政府对城市交通网络化进程所承担的责任，包括制定的法律、政策、战略、规划及投资总量、对相应主体的授权方式、管理机构的职能协调、定价与补贴方式、交通网络化的有关技术规范、相关市场规则与监管体制等。在这四个层次中，前三个层

次多为执行层，涉及的问题主要是技术性的；而政府层次涉及更多的是决策问题，处于整个综合交通体系最重要的位置，直接影响交通体系的架构和运行效果。

一个好的顶层设计能从全局角度对综合交通进行统筹规划，以集中有限资源，高效快捷地实现交通一体化目标。做好综合交通顶层设计，需要建立健全相关法律法规。从国家改革发展大局出发，以最大程度满足人民利益和公众出行需求为目的，以法律法规来规范综合交通体系建设，对不同参与主体进行确权，对机构改革、体制机制建设以及具体执行问题给予法律支持和保障。同时，需要继续深化交通大部制体制改革。围绕综合交通体系，改革不仅涉及交通自身问题，还涉及土地利用、城市（区域）规划与建设等诸多问题，应从国家层面整合交通运输、国土资源、城市规划建设等相关职能。此外，综合交通运输体系有其内在发展规律，在不同发展阶段、不同运输网形态中，综合交通的运行机制有所不同，需要区别对待。一些问题需要政府进行引导梳理，一些问题用市场手段解决更有效率。顶层设计在规范运行机制主导方时，应注重顺应综合交通运输发展规律。