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国土空间背景下规划与策划、产业、运营相互关系的思考

1、引言

2021年，成都市规划和自然资源局、成都市农业农村局主办了第二届成都

市特色镇建设和川西林盘保护修复规划设计方案全球征集活动。主办方提出要按

照“先策划后规划、不设计不建设”原则。专门把策划提出并放在规划之前值得

规划行业关注。国内城市策划行业的兴起还是在2000年以后，当时随着国内城

市竞争格局的逐步形成，以王志纲工作室等为代表的一批策划机构，将市场营销

理论在各地城市中加以运用，为各地的城市领导针对主政城市的当前及长远发展

出谋划策。近期，在各种项目中，策划工作兴起的趋势非常明显，一方面，说明

大家对策划工作的作用有了新的认知，另一方面，以市场为导向的策划，作为一

种产品或服务，因其本身缺乏系统理论支撑和相应的标准和规范，容易导致市场

出现混乱。

我国经过几十年特别是改革开放40多年来的快速发展，我国的城镇化率已

超过60%，城市用地开发已经处于以存量为主的协调和优化阶段。在新时代背景

下城市用地开发建设方式已经在转换，“留改拆”并举的开发模式将成为主流，

实现空间绩效水平提升、城市高质量发展、提升城市宜居度将成为城市用地开发

的主要目标，传统规划中基于人-城-产三者之间的宏大叙事的研究，已经难以适

应新时代的更加精细化、差异化的用地开发要求，需要经用地开发后的“运营”

作为一个新的维度纳入到用地开发的前期阶段。

2、相关概念的认识

“策”本意是指竹制有刺的马鞭，到后来进一步引申为驾驭马匹的工具，

[1]

“划”则是一种筹谋,策划是一种为行动确定目标并谋划合适方案的行为。策

划、规划都有一个“划”字，同“画”，有筹谋的意思，而策划强调“策”，即

“无中生有”，有出点子、想办法的意思，即提出一个先前没有的计划；规划强

调“规”、“循规蹈矩”，以一定规制来确定长远的计划，即“有的放矢”。

从土地开发角度看，定位是一个策划所要解决的核心问题，涉及主题、市场、目

标、功能、形象等一系列定位问题，通过策划解决战略问题、方向问题和路径问

题。通过策划过程进行谋划、创意和论证，充分考虑项目的现有条件和发展趋势，

提出具有巨大价值的目标又可落地执行的最佳方案的活动。因而策划是战略、策

略、理念、经验、市场、前瞻、格局、创意的集大成者，面对不确定的复杂外部

环境，规划无法面对实际工作中新出现的问题，需要策划来明确整体的顶层设计，

[2]

因而有时策划会成为规划的一部分。正因为如此，我们有时也把策划称之为战

略规划或战略研究。规划行业经常接触的城市策划的核心工作就是在区域及城市

格局、机遇挑战、案例等分析的基础上寻找项目的发展契机，明确发展理念、战

略定位和发展路径，并构建一整套发展目标体系和功能体系，提出实现策略建议

及规划实施指引。

本文中的“产业”特指产业规划，即综合运用各种理论分析工具，分析当地

产业经济的发展历程、现状和核心问题，把握国际、国内及区域经济发展态势，

参考上位规划方向和相关政策影响，对区域或地块进行产业发展定位、产业体系

搭建、产业重点选择、产业空间布局、经济社会环境影响分析、产业实施方案策

划等。

本文中的“规划”指的是空间规划，即以土地和空间使用为主要对象的规划

[3]

的统称，空间规划的核心内容是以特定区域内全部土地为对象，明确未来土地

使用方式，统筹各类用地之间关系，并实施开发控制的规划。所谓“运营”是指

在项目实施过程中，针对产品的运行系统，进行设计、运行、评价和改进的集成

化实施、协调、管理，贯穿项目开发全过程。

3、相关关系分析

3.1策划与规划的关系

策划是一种发端思维逻辑，解决的是项目初始聚集动力的问题。而规划是“装

人”的终端思维逻辑，解决的是项目最终建成形态的问题。在当前的新发展阶段

背景下，更加注重的是空间绩效的提升，只有“有吸引力”的空间才有“生命力”，

只有“能吸引人”的空间才能使得产业可持续发展，因而在用地开发中常用“力”

来牵引“形”，这也正是前文成都提出“先策划后规划”的原因所在。在“新地

理”逻辑下，规划不仅是讨论空间形态是什么，更应该讨论什么样的项目能吸引

人、留住人。因此，策划的基本任务是制定明确而具体的目标，通过各种创造性

思维和操作性安排，构建用地的商业模式、主题品牌、游憩方