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国土空间背景下规划与策划、产业、运营相互关系的思考
1、引言
2021年,成都市规划和自然资源局、成都市农业农村局主办了第二届成都
市特色镇建设和川西林盘保护修复规划设计方案全球征集活动。主办方提出要按
照“先策划后规划、不设计不建设”原则。专门把策划提出并放在规划之前值得
规划行业关注。国内城市策划行业的兴起还是在2000年以后,当时随着国内城
市竞争格局的逐步形成,以王志纲工作室等为代表的一批策划机构,将市场营销
理论在各地城市中加以运用,为各地的城市领导针对主政城市的当前及长远发展
出谋划策。近期,在各种项目中,策划工作兴起的趋势非常明显,一方面,说明
大家对策划工作的作用有了新的认知,另一方面,以市场为导向的策划,作为一
种产品或服务,因其本身缺乏系统理论支撑和相应的标准和规范,容易导致市场
出现混乱。
我国经过几十年特别是改革开放40多年来的快速发展,我国的城镇化率已
超过60%,城市用地开发已经处于以存量为主的协调和优化阶段。在新时代背景
下城市用地开发建设方式已经在转换,“留改拆”并举的开发模式将成为主流,
实现空间绩效水平提升、城市高质量发展、提升城市宜居度将成为城市用地开发
的主要目标,传统规划中基于人-城-产三者之间的宏大叙事的研究,已经难以适
应新时代的更加精细化、差异化的用地开发要求,需要经用地开发后的“运营”
作为一个新的维度纳入到用地开发的前期阶段。
2、相关概念的认识
“策”本意是指竹制有刺的马鞭,到后来进一步引申为驾驭马匹的工具,
[1]
“划”则是一种筹谋,策划是一种为行动确定目标并谋划合适方案的行为。策
划、规划都有一个“划”字,同“画”,有筹谋的意思,而策划强调“策”,即
“无中生有”,有出点子、想办法的意思,即提出一个先前没有的计划;规划强
调“规”、“循规蹈矩”,以一定规制来确定长远的计划,即“有的放矢”。
从土地开发角度看,定位是一个策划所要解决的核心问题,涉及主题、市场、目
标、功能、形象等一系列定位问题,通过策划解决战略问题、方向问题和路径问
题。通过策划过程进行谋划、创意和论证,充分考虑项目的现有条件和发展趋势,
提出具有巨大价值的目标又可落地执行的最佳方案的活动。因而策划是战略、策
略、理念、经验、市场、前瞻、格局、创意的集大成者,面对不确定的复杂外部
环境,规划无法面对实际工作中新出现的问题,需要策划来明确整体的顶层设计,
[2]
因而有时策划会成为规划的一部分。正因为如此,我们有时也把策划称之为战
略规划或战略研究。规划行业经常接触的城市策划的核心工作就是在区域及城市
格局、机遇挑战、案例等分析的基础上寻找项目的发展契机,明确发展理念、战
略定位和发展路径,并构建一整套发展目标体系和功能体系,提出实现策略建议
及规划实施指引。
本文中的“产业”特指产业规划,即综合运用各种理论分析工具,分析当地
产业经济的发展历程、现状和核心问题,把握国际、国内及区域经济发展态势,
参考上位规划方向和相关政策影响,对区域或地块进行产业发展定位、产业体系
搭建、产业重点选择、产业空间布局、经济社会环境影响分析、产业实施方案策
划等。
本文中的“规划”指的是空间规划,即以土地和空间使用为主要对象的规划
[3]
的统称,空间规划的核心内容是以特定区域内全部土地为对象,明确未来土地
使用方式,统筹各类用地之间关系,并实施开发控制的规划。所谓“运营”是指
在项目实施过程中,针对产品的运行系统,进行设计、运行、评价和改进的集成
化实施、协调、管理,贯穿项目开发全过程。
3、相关关系分析
3.1策划与规划的关系
策划是一种发端思维逻辑,解决的是项目初始聚集动力的问题。而规划是“装
人”的终端思维逻辑,解决的是项目最终建成形态的问题。在当前的新发展阶段
背景下,更加注重的是空间绩效的提升,只有“有吸引力”的空间才有“生命力”,
只有“能吸引人”的空间才能使得产业可持续发展,因而在用地开发中常用“力”
来牵引“形”,这也正是前文成都提出“先策划后规划”的原因所在。在“新地
理”逻辑下,规划不仅是讨论空间形态是什么,更应该讨论什么样的项目能吸引
人、留住人。因此,策划的基本任务是制定明确而具体的目标,通过各种创造性
思维和操作性安排,构建用地的商业模式、主题品牌、游憩方
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