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民航现行体制及主要问题
改革开放前,我国民航运输业由民航总
局统一管理和经营,集航空运输、机场、航
空管制等功能为一体。1980年,根据邓小平
同志“民航一定要企业化”的指示,我国民
航运输业从军队中分离出来,改为商业航空
运输,民航总局由空军领导改归国务院领
导,民航内部实行政企合一。
从1984年开始,民航系统内部进行了
较全面的机构调整,按政企分开的原则,实
行航管、机场、航空运输公司分立,并在市
场准入、航线进入、机场建设、飞机购置等
方面逐步放松管制。1987年实行航空运输公
司改革,原中国民航独家经营改为多家经
营,航空运输业初步引入了竞争机制。
下面简要介绍当我国前民航管理体制
的情况和存在的主要问题:
行政管理机构
目前我国民航行政管理机构,包括民航
总局、大区和省三级管理机构。存在管理层
次多,民航总局和地区管理局直接经营管理
机场,省局与机场合一等问题。
近20年来,中国民航经历了从大一统
体制走向航管、机场、运输公司分立、鼓励
多家设立航空公司以形成竞争的过程。这个
过程还没有走完。当前,民航总局除负责飞
行安全、科技规划、飞行标准、适航、运输
计划等行业管理职能外,还负责直属航空运
输公司及各级机场的管理,存在职能交叉、
政企不分的情况。
空中交通管理体制
空中交通管制是保证空中运输通畅安
全的指挥中枢。目前,我国空中交通管制实
行的是统一管制、分别指挥的体制,即在国
家空管委员会领导下,全国飞行由空军实行
统一管理;军、民航空器分别由空军(海军
航空兵)和民航分别设施指挥,空军和中国
民航各自划分管制区和飞行指挥区。普遍反
映这样的空管体制存在着如下弊病:
·军航民航的飞行管制区域划设不统
一,空域结构不够合理,且多数空域由军方
独享,使得我国丰富的空中资源,不能得到
充分、合理、有效的利用;不利于航空公司
营建航线网络(特别是辐射式航线网络);民
航运输企业的经济效益也受到影响(如民航
飞机不能在最经济的高度飞行,浪费油料);
不利于通用航空事业的发展。
·飞行指挥不统一,在一个空域由多家
指挥,航空器遇到紧急情况,需要临时改变
飞行状态时,因请示层多,有时得不到及时
答复,容易失时误事,酿成事故;
·航空设施建设不统一,设备老化,管
制手段落后,程度不同地影响了空中交通的
通畅和效率。
这说明过时的空中管制体制已成为影
响我国民航业发展的障碍,重新划分空中资
源的军用、民用、军民合用的航空权势在必
行。
“八五”时期开始的航路改造一期工
程已经完成,更新了一批通信、导航、气象
设施设备,提高了空管保障能力。随着空管
体制的调整,空管设施的现代化改造将大规
模进行。
航空运输企业,直属公司和非直属公司
航空运输企业是民航系统的主体,是实
现经济效益的中心环节。我国现有从事航空
公共运输的航空公司24家,其中民航总局
直属企业10家,其余14家为1984年后地
方和部委建立的非直属航空公司(非直属航
空公司在业内也统称为“地方航空公
司”)。[1]由此可见,我国民航运输企业的
体制是“一个系统,两种制度”,这种状态
已经延续了十几年。10个直属民航运输企业
(另外包括中航油、中航材等总局直属后勤
服务企业)和总局的关系,基本上沿袭了传
统的国有企业体制,各企业的人事管理、财
务、投资等等决策权由总局掌握(或拥有很
大干预权)。而各类“地方航空公司”则呈
现多种产权形式(有地方政府独资企业,也
有股份制企业,如海南航空公司已在国内外
上市)。
非直属航空公司的规模普遍较小(14家
地方航空公司中,拥有运输飞机超过10架
的地方航空公司有上航、川航、海航、厦门
航、武汉航及山东航6家),所有非直属航
空公司的业务量只占全民航的15%左右。从
行业整体上看,我国航空公司规模偏小。下
表是1999年运输总周转量在1亿吨公里以
上的13个航空运输公司的情况。
表7-3中国运输总周转量在1亿吨公里
以上的航空公司(1999年)
航空运输公司的“一个系统,两种制
度”局面,是1980年代民航体制改革的产
物。当时将独家“中国民航”拆分,并允
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