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农村土地三权分置〞：功能作用“权能划分与制度构建

农村土地三权分置〞：功能作用“权能划分与制度构建

关键词农村土地制度；三权分置；土地产权；权利内容；制度；机制

农村土地制度改革历来在我国农村改革全局中占据根本性位置，也因此成为党和国家关注

三农〞问题时的重中之重。纵观我国建国以来的农村土地制度改革历程，共经历了三次重“

大变迁，即20世纪50年代初结束封建地主所有制实现耕者有其田〞，“50年代中期将农民

土地个人所有制改造为土地集体所有制和70年代末实行家庭联产承包责任制【1】。时至今

日，在我国全面深化改革背景下，农村土地制度改革再启征程：2021年12月，中央农村工

作会议提出落“实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权〞；2021年中央一号文件?

关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的假设干意见?指出“在落实农村土地集体所有

权的根底上，稳定农户承包权、放活土地经营权〞；2021年11月，中央全面深化改革领导

小组第五次会议审议通过的?关于引导农村土地承包经营权有序流转开展农业适度规模经营

的意见?强调要“在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权别离，形成所有权、

承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局〞；2021年中央一号文件?关于加大改革创新

力度加快农业现代化建设的假设干意见?要求“明确现有土地承包关系保持稳定并长久不变

的具体实现形式，界定农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权之间的权利关系〞。

据此中央的一系列政策文件规定，可以看出农村土地三权分置〞将成为“新一轮农村土地产

权制度改革的根本方向和思想指针【2】。在这里，农村土地三权分置〞“是指在农村家庭承

包根底上，坚持农村集体土地的所有权不变，农村集体土地的承包经营权别离成土地承包权

和经营权，从而形成农村土地所有权、承包权和经营权三权并行分置状态。目前，农村土地

三权分置〞“已成为学术界讨论的热点议题，但有别于既有研究文献，本文重释了农村土地

三权分置〞产“生的功能价值，并在探讨承包权与经营权权能划分的根底上提出推行农村土

地三权分置〞改革的制度构建建议。“

1农村土地产权第二次别离及其产生的功能作用如果把上世纪70年代末80年代初我国建

立的统一经营与分散经营相结合、以家庭承包为主要形式的联产承包责任制视作农村集体土

地产权的第一次别离，那么当前强调把农村土地承包经营权别离为承包权和经营权的三权“

分置〞就是农村土地产权的第二次别离。第一次别离实现了农村土地承包经营权与集体所有

权的别离，使农村集体土地所有权的权能发生了改变。第二次别离那么是在农村土地集体所

有权不发生改变的前提下，从土地承包经营权中别离出承包权和经营权这两种新的权利类型。

陈朝兵：农村土地“三权分置〞：功能作用、权能划分与制度构建中国人口・资源与环境

2021年第4期农村集体土地产权制度经历从第一次别离到第二次别离，一定程度上讲具有

某种必然性。因为，虽然“以农地农民用‘’和均‘田承包’为特征的初次别离，契合了当时城乡

二元分割的现实，兑现了政府耕者有其田的政治承诺，符合农民朴素的公平正义观念，在短

时间内解决了农民温饱问题，稳定了农村社会〞【3】，但随着我国经济社会的快速开展，城

乡二元格局逐渐被打破，农民进城务工导致人地别离的现象越来越普遍，农村土地流转比例

迅速上升，承包权与经营权别离成为常态【4】。不仅如此，家庭承包制度下呈现的“人均一

亩三分地〞式土地细碎化经营方式和经营主体局限于农户的“家庭自耕自种〞式小农生产模

式，越来越与以规模化、集约化、专业化、机械化和市场化为特征的现代农业开展不相适应。

这些，都倒逼着农村集体土地产权制度进行新的改革和创新探索。

作为克服农村土地产权制度遭遇的上述实践困境和矛盾的重大制度创新【5】，农村土地承

包经营权再次别离为承包权和经营权从一开始便具有明确的目标定位，即破除初次别离下“

农地农民用‘’和均田承包‘’的制度局限，为非农身份主体携带资本进入农业生产提供渠道，满

足当前不同