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现行地税代开发票制度中存在的漏洞及规

范措施

作者：李秋英

来源：《理财·经论版》2016年第3期

李秋英

代开发票，是指由税务机关根据收款方（或提供劳务服务方）的申请，依照法规、规章以

及其他规范性文件的规定，代为向付款方（或接受劳务服务方）开具发票的行为。本文所说的

代开发票，是地方税务机关所开具的代开发票。

一、地税代开发票现有管理规定

随着税务机关征管力度的加强和财务审计的规范化，在销售货物、提供劳务、转让无形资

产、销售不动产以及税法规定的其他商事活动中，未领取发票的纳税人向用工或购货单位领取

价款或劳务报酬时，由税务机关代开普通发票，此举作为最有效的纳税服务方式之一，可以方

便、快捷地为纳税人服务，较大地提高了税务行政效率。

为了规范代开普通发票业务，《国家税务总局关于加强和规范税务机关代开普通发票工作

的通知》（国税函【2004】1024号）对代开普通发票的范围及要求，作出了以下规定：

（一）凡已办理税务登记的单位和个人，应当按规定向主管税务机关申请领购并开具与其

经营业务范围相应的普通发票。但在销售货物、提供应税劳务服务、转让无形资产、销售不动

产以及税法规定的其他商事活动（餐饮、娱乐业除外）中有下列情形之一的，可以向主管税务

机关申请代开普通发票：

1.纳税人虽已领购发票，但临时取得超出领购发票使用范围或者超过领用发票开具限额以

外的业务收入，需要开具发票的；

2.被税务机关依法收缴发票或者停止发售发票的纳税人，取得经营收入需要开具发票的；

3.外省（自治区、直辖市）纳税人来本辖区临时从事经营活动的，原则上应当按照《税务

登记管理办法》的规定，持《外出经营活动税收管理证明》，向经营地税务机关办理报验登记，

领取发票自行开具；确因业务量小、开票频度低的，可以申请经营地税务机关代开。

（二）正在申请办理税务登记的单位和个人，对其自领取营业执照之日起至取得税务登记

证件期间发生的业务收入需要开具发票的，主管税务机关可以为其代开发票。

（三）应办理税务登记而未办理的单位和个人，主管税务机关应当依法予以处理，并在补

办税务登记手续后，对其自领取营业执照之日起至取得税务登记证件期间发生的业务收入需要

开具发票的，为其代开发票。

（四）依法不需要办理税务登记的单位和个人，临时取得收入，需要开具发票的，主管税

务机关可以为其代开发票。

与此同时，对代开发票作出了基本要求：

（一）要求代开发票的单位和个人应填写代开普通发票申请表，并提供相关证明材料。申

请表的内容应包括代开发票所需的物品品名（或劳务服务项目）、单价、金额等基本要素；对

个人小额销售货物和劳务只需提供身份证明。

（二）税务机关应当对要求代开发票单位和个人的申请资料进行核对，包括代开普通发票

申请表、合法身份证件以及购货方（或接受劳务服务方）出具的书面确认证明等，核对一致的，

方可予以代开。

（三）代开普通发票应指定专人负责，一般应使用计算机开具，并确保开票记录完整、准

确、可靠存储，且不可更改；暂无条件使用计算机开具的，也可手工填开。无论使用计算机开

具还是手工填开，均须加盖税务机关代开发票专用章，否则无效。

（四）代开发票在开票和征税之间要相互制约。使用计算机开票并能确保开票记录完整、

准确、可靠存储且不可更改的单位，开票和征税可由一个岗位完成。与此同时，每个代开发票

单位应当设置复核岗位，对窗口开票与征税操作的记录进行复核，以加强监控。

（五）对申请代开发票的单位和个人，应当按照税收法律、法规的有关规定征收税款和收

取发票工本费。代开的普通发票上要注明完税凭证号码；同时代征税款的完税凭证上要注明代

开的普通发票号码。

（六）凡带有抵扣功能的普通发票和属于免税范围的普通发票，不得委托税务机关以外的

单位代开。属于免税范围的，要在普通发票票面上注明“免税”字样。

二、代开普通发票业务的现状及存在的问题

近年来，随着经济社会事业的发展，经济交易行为日益增加，随着财政、审计等部门财务

监管力度加大，以及企事业单位“收支两条线”办法的实施，各单位“白条”入账现象大大减

少，税务机关为单位和个人代开普通发票的业务量大增。从税收征管角度看，代开发票业务为

地方税收收入作出了不可小觑的贡献，代开发票一度成为税务部门“以票控税”的法宝。

但是在代开普通发票的操作过程中，各地代开普通发票的操作大都不同，加上国税、地税

征管信息不能完全共享，