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变革中的政府治理创新（上）

孟庆国清华大学公共管理学院党委书记/教授

二0一五年一月

各位学员，大家好。我是清华大学公共管理学院的孟庆

国，非常高兴有机会跟大家进行一些交流。我跟大家交流的

题目是“变革中的政府治理创新”。

党的十八届三中全会的召开，对我们的改革提出了更高

的决策部署，特别是提出“六大改革”作为我们未来的目标，

涉及到经济、政治、文化、社会和生态文明以及党的建设。

也提出了我们改革总的目标，就是要推进国家治理体系和治

理能力的现代化。那其实如果我们具体的分析其中的含义的

话，里边包括两大关系的处理，一是政府和市场关系，第二

个来讲的话是政府和社会的关系。这里边政府与市场的关系

探讨的是经济改革的问题，政府与社会关系探讨的是社会治

理与社会改革的问题。这里边的核心就是政府，政府的作用

和地位如何进一步明晰，特别是党的十八大以来，把我们政

府未来管理的理念和模式定义为政府治理，所以今天我们就

想围绕着这一话题，从地方政府治理创新的角度跟大家有一

个交流。

我的介绍主要是分三大块内容，一块是从政府管理到政

府治理转型；第二块是全球性的政府治理改革；第三块谈一

谈我们国家尤其地方政府在治理创新方面的一些模式或者

做法。

一、从政府管理到政府治理

（一）从政府“职能”说起

首先，我们来看看从政府管理到政府治理。这个里边涉

及到政府职能的转变，涉及到政府职能履行方式的调整。什

么是政府职能？我们从基础上来讲，政府的职能包括三大职

能，政治职能、经济职能和社会职能。政治职能，作为地方

政府，就维持一个基本秩序，保持地方经济社会的稳定、和

谐，这方面政府要有很多工作要做，包括我们的社会治安、

社会稳定。经济职能，大家比较熟悉，就是促进地方经济不

断发展、为社会创造更多的财富，在这方面政府要发挥好调

控引导的作用。所谓社会职能，更多的是给社会提供一个基

本保障，让社会更加公平和谐，在这方面政府要发挥政府的

作用。

那我们说围绕着政府职能，不管是社会职能还是经济职

能，这里边又包括两个含义，一个是政府的职，这两边包括

两个含义，职责、职权属于治理责任的范畴，就是说政府职

权的范围、内容以及大小。也就是通常我们经常讲的政府管

什么？管的多一点好？还是管的少一点好吗？管到什么程

度？所以说涉及到一个职权大小的问题。所谓的能是指能

力、水平，也就是我们通常理解属于治理能力的范畴。能力

有高有低、有大有小，管的好不好、管的是不是高效、是不

是规范，是不是政府本身很廉洁、人民群众很满意，这是属

于能力的范畴。所以我们要理解政府职能的话，可以从这两

个角度来着手。

我们说经济职能是政府在经济范畴里边的职责和能力。

通常来讲是指政府激励或者消除一个障碍来促进经济的发

展，特别是提高生产力、减少一些浪费、减少一些低效率以

推进市场资源配臵的效率。所谓的社会职能，主要是从经济

发展中能够获得收益，这种收益怎么样能够维持必要的社会

公正和公平。从这个意义上来讲，我们要进行政府改革或者

要进行政府创新就有了一个认识上的基础。

如果政府在履行经济职责或者在履行社会职责的方面

缺位了，或者是功能丧失，那就不叫改革。政府在履行经济

职能或者社会职能的时候，如果不能像公众所期望的那样廉

洁或者有效率，有不到位的问题、缺位的问题或者出现矛盾、

出现相互之间不能非常好的合作等，也包括不能像公众所期

望的那样很廉洁等等，我们要进行改革，要进行政府权限职

责的界定和调整。另外也包括社会环境发生变化了，所扮演

的角色与社会经济、环境需求不太符合了，这时候政府要进

行调整。所以如果说我们地方政府要开展改革，或者要开展

管理创新的话，我们是必须要做好这方面的一个分析的。

通常意义上来讲，我们说在职责上职责不清、缺位、越

位、不到位，就说明政府管多了、管偏了、管的程度大了，

所以我们要进行职责的调整，要进行权限的重新界定，要进

行政府职能转变，我们进行改革。如果政府存在不效率、不

规范、不作为、不廉洁，这是属于能力范畴，就是说政府管

的不好了，管的手段比较差，方式不对头等等，这样，我们

说要对政府在履行职责的时候进行一个重新的设计，要引入

一些创新的手段，怎么样让政府更高效一点、更快捷一点，

让政府的职责履行的更好一点。所以政府的创新既体现在职

责事项的调整上，也体现在能力