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前言政策变迁

众所周知，早期的传统政策循环论并没有将公共政策的变迁这一过程纳入其中，而不论在理论上还是在实践上，都需要重视对政策变迁的研究。从上世纪70年代以来，西方公共政策研究开始重视这一领域，并出现了越来越多的理论成果。本文将在这些文献的基础上，依据政策过程理论的四个阶段，按照时间纬度来系统回顾30多年来公共政策变迁研究的重要成果。本文将分别从研究兴起的背景、概念发展及早期研究阶段、模型建构阶段、模型验证与整合修正阶段，四个阶段来进行梳理。

所谓“政策变迁”，基本上就是一种对现行政策所从事的变革活动。政策变迁本身所隐含的意义为：不论是受到外在条件或内在因素的影响，很少有政策一直维持着当初被采纳时的形式，相反地，他们是持续不断在演化之中。

一、政策变迁研究兴起的背景

首先来看，缺失了政策变迁这一过程的政策过程是不完整的，是静态的，所以要构建完整的政策系统和动态的政策过程，便不能排除政策变迁这一环节。传统的政策循环论认为，大部分公共政策都经历这样一种线形过程：问题建构、议题设定、政策规划、政策设计合法化、政策执行与结果评估，而没有关注公共政策的变迁过程。事实上，在不可胜数的政策中，由提案到结束循此一规律的少之又少，绝大多数政策都会经历次数不等、规模不一的变迁过程，最后才走向终结之途，在此过程中，政策可能经历多次的“次循环”或“再循环”；即使是政策演变至结束，也不意味着其作用随之消逝，依然可能为其它政策所继承；再者，由于受到外在条件和内在因素的影响，公共政策也有革新的必要。另外自上世纪50年代以来，以林德布罗姆（Lindblom）为首的政策科学家提出了得“渐进主义”政策变迁模型,但该模型无法系统的全面地解释政策变迁，因此遭受到了许多学者的批判：如豪格伍德（Hogwood）和彼德斯（Peters）认为渐进式政策变迁不足以描述和解释所有的政策变迁现象，必须有更为细腻的讨论；以赫克洛(Heclo)为首的政策学家也不同意公共政策变迁完全是一个政治冲突和方案冲突的过程,而也是一个政策学习的过程。因此,传统的政策循环论普遍忽视公共政策变迁的研究以及以林德布罗姆为首的政策科学家进行的早期研究的缺失使得从理论上对公共政策变迁进行研究具有必要性和紧迫性。

回应这种需要,自20世纪70年代末期以来,西方公共政策研究开始重视这一领域,出现了越来越多的研究成果。莱斯特(Lester)与斯图尔特(Stewart)将这三十年来西方政策变迁研究归纳如图1-1。

图1-1政策变迁的研究现况

政策循环的阶段

概念发展

模型建立

模型验证

整合与修正

政策变迁

已完成

已完成

目前的工作

未来的工作

二、概念发展与早期研究阶段

第一个阶段是在20世纪70年代末期至20世纪80年代中期，主要是对概念的发展（包括政策变迁的意涵与政策变迁的类型）的研究，并在基础上开展了对政策变迁因果过程的早期研究。

(一)概念发展

1.政策变迁的意涵。安德森较早指出了政策变迁的意涵。在他看来，所谓政策变迁，意指以一个或多个政策取代现有的政策，包括新政策的采行和现存政策的修正或废止。而政策变迁可能以以下三种形式出现：(1)现有政策的渐进改变；(2)特定政策领域内新法规的制定；(3)选民重组选举之后的重大政策转变。

2.政策变迁的类型。在概念发展的基础上，许多政策科学家还对政策变迁进行了分类归纳，有代表性的有如下：

首先，豪格伍德和彼德斯。他们将政策变迁分为四种类型：政策创新、政策接续、政策维持、政策终结，并特别强调对政策接续的研究，而政策接续又包括六种具体型式：直接取代、合并、分割、部分终结、附带延续以及非线形延续。

其次，豪尔（Hall）引入库恩(Kuhn)“范式”以及“常规科学”、“非常规科学”的观点，提出“政策范式”并据此将政策变迁划分为“常规政策变迁”与“非常规政策变迁”两种类型。“政策范式”指影响着政策制定者定义公共问题的性质、确定政策目标、选择政策工具的观念与标准，据此，豪尔认为没有改变政策范式的政策变迁可以称为常规政策变迁；改变了政策范式的政策变迁则必然是一种激进的“非常规政策变迁”。

再次,豪利特(Howlett)和拉梅什(Ramesh)根据前人的观点，依据政策变迁的模式和政策变迁的速度两个方面将政策变迁分为四种类型。如图1-2所示。

图1-2豪利特和拉梅什对政策变迁的分类

政策变迁的模式

政策变迁的速度

快

慢

范式性政策变迁

快速的范式性政策变迁

慢速的范式性政策变迁

渐进性政策变迁

快速的渐进性政策变迁

慢速的渐进性政策变迁

(二)早期主要研究途径

在这一阶段，除了对政策变