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税费改革政府职能转变

2006年3月14日上午,十届全国人大四

次会议表决通过了国务院总理温家宝作的

政府工作报告,在报告中明确指出,今年在

全国彻底取消农业税。这意味着乡镇政府将

停止收费功能,这将为强化乡镇政府的服务

功能,实现乡镇职能的理性归位创造了条件

同时,随着农业税的取消,乡镇债务暴露无

遗,乡镇政府职能潜在的缺陷凸显出来,切

实转变乡镇政府职能已刻不容缓

一、税费改革对乡镇政府职能发挥的影

响

取消农业税给乡镇政府职能转变带来

的新困难

1.乡镇债务十分沉重。自1994年我国

开始实施分税制改革以来,在独立的乡镇财

政和“承包式”的财税体制下,乡镇政府为

了完成上级的征税任务向农民征税,在完成

农业税征收任务的过程中,乡镇政府便把各

种税费任务落实到村里,完不成的村干部必

须先垫付,长此以往就造成了大量的债务积

压。随着农业税的取消,这些积压下来的债

务更加难以清偿。当然除此之外,也还有因

乡镇政府举债兴建基础设施等其他原因造

成了大量的乡镇债务的积压。据悉,到2004

年底,全国的乡村两级基层债务总额已超过

6000亿元。背负着如此沉重的债务包袱,很

难设想乡镇政府还有能力进行农村基础设

施建设和公用事业的投资[1]。

2.乡镇运转资金不足,资金缺口较大。

农业税取消之后,乡镇财政收支结构发生了

极大的变化,除了国、地税任务分成收入外,

计划生育社会抚养费外,主要来源是上级的

转移支付,因为属于专款专用,受预算管理

的刚性约束,因而实际操作运行缺口相当大。

总之,乡镇政府作为国家一级基层政府却没

有自己真正的财政,乡镇政府转变职能所需

要的资金基本不具备。

3.乡镇政府中人浮于事现象严重。取消

农业税之后,乡镇政府的主要职责应该定位

在引导农民进行农村的现代化建设,而农村

的现代化建设需要农业进行产业结构的进

一步调整,这就需要有高素质的乡镇政府干

部,根据本地的实际情况,进行战略规划,引

导农民发展农村经济。但是,不少乡镇干部

简单地把政府职能定位在收费和征税上,取

消了向农民收税收费的权力,这意味着农村

工作已经没有必要由乡镇干部去管,造成许

多工作人员觉得无事可做或工作无从开展。

同时,在乡镇政府内部也缺乏适当的激励机

制,利益分配机制不合理,许多乡镇事业单

位的工作人员也就缺乏积极性,无心引导农

民发展农业经济[2]。

4.乡镇机构膨胀,冗员问题严重。随着

农业税的取消,乡镇政府机构重叠,冗员问

题尤为突出,这不仅增加了行政成本,加大

了财政负担,而且还降低了行政效率。长期

以来,县级政府就将一些无财权职能部门直

接交由乡镇政府全权管理,也就是通常所称

的七站八所,即文化站、农机站、兽医站、

林业站、卫生院、教育站、中小学等事业单

位,同时,又将乡镇政府内设的办公室、民政

办、司法办、计生办、财政办、土地办、农

经站、企业办、城建所、教育办这些绝大部

分都拥有相应执法权,控制和管理着农村社

会的主要资源的部门收归自己管辖。大量的

机构功能都是重叠的,而且这些部门的职责

划分不清,职权和责任脱离。原来的一些职

能部门在农村免税后基本上已经没有实际

意义上的职能,但仍然保留。在这种机构膨

胀的情况下,人员也随之增加,使得乡镇政

府人员数量快速膨胀。

税费改革为乡镇政府职能转变创造了

条件

随着农业税退出历史舞台,乡镇政府由

过去的“接受任务”到“找事情做”,大大

降低了工作量,减轻了干部的负担,因此,由

于税费改革前“催粮罚款”而导致的乡镇

政府人员剧增、机构膨胀的状况必须改变,

乡镇政府精简机构、裁剪冗员成为税费改革

后的必然结果。长期以来,乡镇政府工作的

重中之重就是收税,能把税费收齐就是最大

的政绩,其他本属于政府应该履行的职能却

逐渐弱化,乡镇政府只能做到对上级政府下

达的行政指令的服从,而上级行政指令大都

是围绕“农业税”而衍生。所以,解除了税

费征收为服务型政府的定位创造了条件,增

强了乡镇政府职能转变的紧迫性。另外,随

着农业税的取消,国家还给予农民各种补贴,

农民由“被取”变成“被予”,农民的经营

主题意识、民主法制意识明显增强,基层干

部那种主要忙着催种、催收、催款、以农业

税费为抓手,用简单的行政命令强迫农民的

工作方式已没有了市场和空间,也失去了存

在的基础和意义,这就需要乡镇政府职能实

现有效