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东莞市城市黄线专项规划编制探讨

摘要：黄线专项规划是一类城市基础设施综合性规划，其主要作用是保障城

市基础设施的用地。《东莞市黄线专项规划》响应相关政策要求，在全市域范围

内对各类城市基础设施进行了黄线划定，涉及十大专业共57类设施。为保障规

划有效实施，特制定了刚弹结合的管控方式和灵活高效的调整机制。

关键词：黄线；城市基础设施；专项规划

引言

在各类国土空间规划成果中，其实都有要求需包含城市基础设施规划相关内

容，其中国土空间总体规划还会专门划定黄线，但其划定的黄线内容更多仅是为

了使成果完整，因此具有一定被动性，且黄线内容的调整具有较大的局限性，所

以其黄线划定对象通常较为精简，管控方式较为单一。通过编制黄线专项规划，

可完善黄线划定对象、丰富黄线管控方式、增强黄线调整的灵活性，实现对城市

基础设施用地的全面和有效的保护。

1、规划背景介绍

1.1、黄线概念

根据《城市黄线管理办法》和《市县国土空间规划编制指南》，城市黄线是

指对城市发展全局有影响的、城市规划中确定的、必须控制的城市基础设施用地

控制界限，包括已建和规划预留的交通、市政基础设施和公共安全设施。

1.2、国家政策背景

首先是2005年由建设部印发的《城市黄线管理办法》，文件要求各级地方

政府建设主管部门（城乡规划行政主管部门）负责本行政区域内城市黄线的规划

管理工作及负责组织划定城市黄线的具体工作；再是在2015年中央城市工作会

议上，提出要控制城市开发强度，划定水体保护线、绿地系统线、基础设施建设

控制线、历史文化保护线、永久基本农田和生态保护线，防止“摊大饼”式扩张；

还有于2019年由自然资源部发布的《市县国土空间总体规划编制指南》要求，

应明确划定城市黄线、蓝线、绿线、紫线，建立“城市四线”管控体系。

1.3、城市发展背景

（1）城市基础设施安全事故频发，亟需加强管控

近年来经济高速增长，城市化不断加速，城市基础设施系统越来越复杂，而

突发性气象灾害、环境卫生事件、燃气管道爆炸事故、高压架空线安全事故和其

他安全类隐患问题不断增多，因此亟需加强城市基础设施的建设和安全防护的管

控，从而在减少事故发生的频率和事故发生后带来的影响。

（2）用地矛盾凸显，规划部门缺乏“管控抓手”

在规划管理部门的项目审批过程中，由于缺乏城市基础设施用地管控的标准，

经常遇到重大项目用地与城市基础设施用地冲突的情况，同时近年来随着城市发

展规模的不断扩大，新建城市基础设施选址难度不断加大，部分已规划的设施用

地多年难以落实，在缺乏相关管控依据的条件下，城市规划管理部门会陷入“两

难”的境地。因此需要从规划源头上保障城市安全，落实和保护这些“城市生命

线”，为城市规划管理部门提供“管控抓手”。

2、黄线的划定

（1）全域性原则

规划范围与市级国土空间规划的规划范围保持一致，覆盖全市域范围。

（2）系统性原则

规划对象涵盖各类城市基础设施系统，凡专项规划、城市规划中涉及的专业

系统均纳入本次黄线划定范畴。

（3）可操作性原则

综合考虑基础设施用地的现状地籍情况、周边现状建设和用地规划情况，加

强设施用地布局的合理性，以保证设施未来能够顺利实施。

（4）动态性原则

依托信息管理系统平台，建立黄线动态更新机制，定期或视实际需求对黄线

规划进行调整，新完成的专项规划成果应及时纳入信息系统，以使黄线规划成果

更具时势性。

2.1、黄线划定依据

（1）现状设施划定依据选取

现状设施尊重现状既定事实，点状设施的划定选取依据顺序为：批地红线-

总规/控规（地形图与总规/控规位置对应时）-地形图（参考）-航拍图（参考）；

线性设施的划定选取依据顺序为：测量图/竣工图-地形图-市总规/专项规划。现

状设施划定的精准性可通过后续的调整机制进行优化更新。

（2）规划设施划定依据选取

目前东莞市各类城市基础设施专项规划与国土空间规划，存在编制时间、规

划年限、系统设施规模布局不一致的情况。因此规划新增设施和规划改建设施的

黄线划定需综合各类国土空间规划、城市基础设施专项规划、系统发展动态及部

门意见进行划定。通过分析对比，选取设施布局指导性较强的规划作为黄线划定

的主要规划依据，其他相关规划及部门意见作为校核依据。

2.2、黄线划定对象

《东莞市黄线专项规划》定位以市级和区域