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中国特色应急管理发展方向

一“五化”：完善应急管理体系的方向

我国应急管理体系建设的伟大成就，是进一步完善应急管理体系的一面镜子。经验和教训往

往如同一个钱币的两面，经验总结和提炼得越是深刻、到位，发现不足和思考改进就可以越

深入、准确。现代社会突发公共事件呈现高度复合型的趋势，也暴露出我国应急管理还存在

不少需要进一步加强的地方。进一步发展和完善我国应急管理体系的基本思路是：综合化、

系统化、专业化、协同化、规范化。

（一）根据综合化要求完善应急预案体系

《国家突发公共事件总体应急预案》规定，“根据实际情况的变化，及时修订本预案”。国

务院办公厅颁布的《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》规

定，“每一次重大突发公共事件发生后，都要进行预案的重新评估和修订”。在应对重大突

发公共事件实践中，应急预案还存在不完善的地方。例如，有的应急预案操作性不强，上下

“一般粗”，有的基层应急预案缺乏细节规定和执行主体的规定；有的预案部门色彩重，一

个应急预案与另一个预案上下左右“不对接”，部门之间、部门和地方政府之间的连接还显

得不够紧密，预案的统筹作用发挥不出来；对特别重大的突发公共事件预案考虑不够周密，

“顶端”事件缺乏有针对性的预案等。面对应急预案中普遍存在的这些问题，应该按照综合

化的要求，进一步增强预案的全面性、科学性、针对性和操作性。

（二）运用综合化、系统化思维改进分类、分级管理

我国将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类，有其

科学依据。这样分类，有助于了解相关性强的突发公共事件所具备的共同性质，有助于把握

应急管理的规律和应对的重点。例如，自然灾害类应急管理的重点是提高预报水平，增强预

警能力，增加物资储备，提高救助力度；事故灾难类应急管理的重点是加强各级政府对安全

生产管理的责任制，增强救援的能力和科学化程度；公共卫生类应急管理的重点是加强预

防，做好防疫工作，提高信息报告的准确性和及时性；社会安全类应急管理的重点是正确处

理人民内部矛盾，及时化解社会风险，果断处置群体性骚乱。但是，突发公共事件的分类是

相对的，实际上，自然现象和社会现象、自然规律和社会规律，在许多时候是交织在一起

的，特别是极端性自然灾害往往产生突发公共事件的衍生效应，放大灾情，在制定预案和实

施应急管理时，如果过分强调分类，就可能影响对突发公共事件复合性的认知，降低救灾的

系统性程度，束缚机动能力的发挥。我们在抗洪中能调动百万雄师，而在雪灾和汶川地震

[1]

时都遇到了道路不通的困难，大大影响了救援的效率。这就需要充分做好应对更加复杂的现

代复合型突发公共事件的思想和制度准备、人力和物力准备。

我国在制定应急预案和实施应急响应时按照社会危害程度、可控性和影响范围等因素，将突

发公共事件分为四级，即特别重大、重大、较大和一般，明确了不同类别突发公共事件每级

的量的递进式规定，这对于处置在一定界限内的突发公共事件，具有易于把握峰值、有效配

置应急资源的优点，有很强的实用价值。同样，应对突发公共事件的分级也是相对的，我们

在设定分级中，强调量的渐进性偏多，而对质的分界把握不够。国家专项预案《国家地震应

急预案》规定：“发生特别重大地震灾害，经国务院批准，由平时领导和指挥调度防震减灾

工作的国务院防震减灾工作联席会议，转为国务院抗震救灾指挥部，统一领导、指挥和协调

地震应急与救灾工作。国务院抗震救灾指挥部办公室设在中国地震局。”“特别重大地震灾

害，是指造成300人以上死亡，或直接经济损失占该省（区、市）上年国内生产总值1%以

上的地震；发生在人口较密集地区7.0级以上地震。”我国应急管理分级，在特别重大级

[2]

别中，未进行细分，只有下限的量的规定，没有上限，“上不封顶”，难以适应在特别重大

级别中处于顶级的应急之需。面对“巨灾”，在应急管理体制和机制上都应该有很大的不

同，要有更多的灵活性和更大的“张力”。因此，需要对突发公共事件的分级作出新的认识

和进一步的界定。

（三）按照综合化、系统化、专业化要求进一步推进应急管理体制建设

党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》指出，“按照精简统一效

能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理

顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体

制”。应急管理机构设置也需要按照“大部