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中国财政支出的教育层次结构问题及改进

摘要：在不同层次的教育中，初中等教育比高等教育有更强的正外部性，财政应优先考虑初中等教育的投

入。目前中国公共教育的财政支出存在的问题是三级教育比例失衡，其制度原因是分税制下政府间财政关

系的失衡和高等教育财政支出的不合理。应该改革财政支出的教育优先次序，重点向初中等教育倾斜，加

强省级财政对地方政府的转移支付力度，同时提高高校的多元化筹资水平，改革高校学生资助政策。关键

词：公共财政财政支出教育结构问题

一、中国财政支出的教育层次结构问题

合理的教育资源分配结构是保证公共教育投入效益最大化的根本前提，本文主要分析教

育层次的财政分配结构。根据教育的规律，教育的正外部性随着教育层次的提高而降低。并

且就高等教育而言，其社会收益远低于个人收益；就社会效益而言，初中等教育的社会效益

要远高于高等教育。这说明国家财政应优先投入初中等教育而非个人回报率大的高等教育。

英国国际发展部提出缺乏基础教育会破坏其他所有努力，例如增进卫生保健和营养，增加更

具生产力的生计社会，提升一个承诺民主、善治以及实现其他基本权利的公民社会（DFID，

2000）。不同经济发展阶段要求不同的教育层次投入结构。有研究曾根据50个不同经济发

展水平的国家教育投入结构，测算出不同经济发展阶段国家的三层教育财政投入的合理比例

（表1）。在人均GDP为5000美元以上的国家，对初等、中等、高等教育的投入比例依

次应为37.7%、37.7%、17.1%。2011年中国人均GDP为5437美元，但当年中国实

际三层教育投入比例依次为31.6%、37.1%、20.2%。这说明我国初等教育投入比例比合理水

平低6个百分点，缺口880亿元，而高等教育投入比例则高出3个百分点，相当于多投

入450多亿元。因此，目前我国公共教育财政投入存在的教育层次结构问题是：初中等教

育尤其是初等教育投入不足，高等教育投入偏高，三级教育投资结构失衡，投资结构不符合

教育投入规律。

二、中国财政支出的教育层次结构问题的制度原因分析

（一）中国政府间财政关系对初中等教育财政支出的影响。

我国人口规模大，政府层级多，复杂的政府间财政关系及其嬗变极大影响着公共教育投

入，政府间财政关系是初中等教育财政投入不足的首要制度原因。

根据财政分权理论，公共教育的责任主体为地方政府。由于中国的政府间教育财政关系

经历了曲折的改革过程，对农村地区初中等教育产生了较大影响。1986年，我国改革了教

育事业的财政出资结构，由中央政府（包括教育部和其他一线部门）和地方政府资助高等教

育，省级以下财政支持初级和中等教育。在农村地区，一般是乡村负责提供小学教育，乡镇

提供初中教育，县级政府负责高中教育。当时的乡镇政府凭借各自财力勉强能够负担初中等

教育责任。但自1994年分税制改革以后，本就收入有限的乡镇一级在投入需求与财政能力

上的矛盾开始突显：分税制虽然使全国财政收入占GDP比重及中央财政占全国比重都有所

提升，但同时各级财政中存在的差距并没有随着财政转移支付的出现而改善，尤其是乡镇一

级出现了财权与事权不相匹配的情况。2001年，国家为了减轻农民负担实施了农村税费改

革，这一惠民政策实际上使乡镇政府失去了农村教育附加、农村教育集资两大重要教育经费

来源。为了缓解这一困境，2002年国务院将农村义务教育责任人由过去“以乡镇为主”提升

至“以县为主”，相应财权体制是中央政府和地方各级政府“分项目，按比例”共同负担，虽然

新管理体制有助于提高教育经费使用效率，但在农村税费改革的背景下，中央与省级转移支

付没有及时跟上，使得农村的教育投入事权与财权之间的矛盾仍然严重。事实表明，目前我

国农村义务教育资金紧缺现象普遍存在。路甬祥在检查《义务教育法》实施情况的报告中指

出，2007年，全国农村小学实验仪器达标学校只有53.1%，低于城市20个百分点。全国

中小学仍有37.9万名代课人员，其中81.8％分布在农村学校。全国普通中小学危房面积达

3358万平方米，占普通中小学校舍面积总数的2.48%，其中90％分布在中西部农村。

在2001年税费改革之前的1995年到1999年的5年间，全国义务教育总投入

6944亿元，其中各级政府投入3713亿元（不含财政一般性转移支付），教育费附加965亿

元，农村集资经费达到596亿元，杂费631亿元，其他1039亿元。据此计算，除各级

政府财政投入之外，5年共有3231