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对公共政策有效制定的思考

作者：姜仁良

来源：《商业时代》2008年第07期

◆中图分类号：F127文献标识码：A

内容摘要：公共政策是政府的一种政治输出，任何政党、政府的管理理念、执政方略都是

以各种公共政策的形式表现出来的。人们通过对这些公共政策的优劣判断来评估政府的绩效和

能力，从而影响到政府管理的正当性和有效性。本文对公共政策的制定主体及其合法性进行分

析，对公共政策制定过程中的效率缺损与非均衡现象、公平与效率、政治权力与科学分析的关

系进行探讨，并提出推进决策的科学化与民主化，提高公共政策制定质量的若干对策。

关键词：公共政策有效制定思考

公共政策是政策制定者应公众的普遍需要和社会变革的要求而采取的措施。政策制定是一

个由系列性功能活动和环节构成的复杂活动过程。它是政策科学的核心主题，也是政策过程的

首要阶段。政府为了有效的管理国家事务和社会公共事务，必须根据社会经济、政治、文化发

展的需要和态势，针对现实生活中的重大政策问题，及时、正确的制定政策方案。

公共政策的制定主体及其合法性分析

当代政策科学的研究已经表明：政策的制定主体主要有三种，即精英主体、共同体主体和

公众主体。发达国家的政策制定模式正在经历由共同体主体到公众主体的深刻转型，而我国由

于科技文化发展水平的相对落后以及政策安排形式的特殊性，公共政策制定模式正在缓慢地经

历着由精英主体到共同体主体的转变。众所周知，精英制定主体和共同体制定主体，是最容易

发生政策垄断现象的。在政策垄断的情境下出台的政策大多是低效率甚至失灵的政策，而且存

在严重的公平缺失现象，因为政策制定的垄断为寻租留下了空间。任何政策在宏观上都体现着

国家的战略目标与意志，在微观层面上体现着规范、引导以及资源分配的重任。因此，政策制

定的垄断必然造成利益集团的寻租与投机。

由于我国的政策制定主要沿袭精英政策制定模式，所以目前我国政策制定的主体是指享有

制定政策的法定权力，同时对政策后果直接承担责任的公共权力机关和享有职位权力的个人，

包括行政、立法、司法机关以及在这些机关中担任特定职务的个人。由于精英与公众存在本质

差别，导致精英的价值偏好与公众有明显差距，正是由于这些差距的客观存在，致使政策制定

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在起点上就存在分歧：如果在问题的确认上都不能达成高度一致，政策的导向与规范功能如何

体现？由此而来的这项政策，还能充分体现民众的诉求吗？

政策能否被认同在很大程度上取决于作为政策制定者的政府和政党等社会公权力在民众心

目中的合法性。民众对政府和政党合法性的判断直接决定着对作为政府和政党“产品”及其“输

出”的政策认同程度。在现阶段，之所以有些政策的执行效果不甚设想，其主要原因之一就在

于因政府或政党的合法性有问题而导致作为政策目标群体的社会公众对政策缺乏认同感。在现

代社会，社会公权力的合法性只能来源于其存在本身对公众利益需求的满足，公众最终决定着

社会公权力的合法与否。只有在社会公权力的合法性获得公众承认后，其政治输出物即公共政

策才会具有被认同的可能性。

公共政策制定中的辩证关系探讨

（一）效率缺损与非均衡现象透视

有效的公共政策具有惠及全社会乃至后代的巨大正外部效应，其及时制定能有效的弥补市

场机制的失灵现象，保证经济有序运行；能减少经济资源的非生产性消耗，优化经济资源配

置；能有效提升经济社会发展质量，增加消费者福利。因此，公共政策的缺位给国家和社会长

治久安带来的消极作用是相当大的。运用经济学的一般均衡分析原理，透视公共政策制定过程

中的均衡破坏和均衡重现，可以发现公共政策缺位可产生效率缺损，形成资源配置的帕累托

“退化”。

公共政策制定中的效率缺损与非均衡性主要表现为政策时滞性和政策质量问题两个方面。

在社会转型时期，层出不穷的政策需求变动的环境和日益增多的利益团体使政策需求急剧增

加。但是某些政府部门在市场化改革中为了维持既得利益、不愿意放弃传统的支配性公共政

策，抑制契约性公共政策的成长，或者是需要发挥公共政策作用的某些方面政府由于财力不足

或权威流失等原因，无所作为造成某些程度的政策“真空”严重影响了社会主义市场经济的效率

提高。在政府决策过程中由于利益主体的差异，公共政策的决策者受到来自社会各个阶层和利

益团体的压力和影响，同时也要受到决策者自身利益的制