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优化国土空间开发保护格局的思路与建议

十八大以来，中国国土空间开发保护取得了显著成效，但同时也存在

一些结构性矛盾和问题。“十四五”时期，须加快完善空间治理体系、提

升空间治理能力，妥善解决国土空间开发保护面临的突出问题和挑战，在

深入落实国家生态文明、美丽中国建设战略部署的同时，加快推进国土空

间实现高质量发展。

一、十八大以来中国国土空间开发保护取得的主要成效

（一）以主体功能区为基础的国土空间开发保护战略架构初步搭建。主

体功能区建设是在全国国土空间规划缺位的特定历史背景下提出的国土空

间开发保护战略部署，目前作为国土空间开发保护的基础制度初步确立，

已基本形成以“两横三纵”为主体的城镇化格局、以“七区二十三带”为

主体的农业生产格局、以“两屏三带”为主体的生态安全格局等三大空间

战略格局，初步搭建起国土空间开发保护格局的总体战略架构，对中国国

土空间开发保护发挥了重要引领作用。目前，不同类型空间的主体功能已

开始显现，对优化人口、经济和资源配置，推动形成要素有序自由流动、

基本公共服务均等化发挥了积极的引导作用。

（二）多中心、网络化、开放式的区域开发格局逐渐明晰。十八大以

来，随着外向型经济和非公有经济的不断拉动，中国人口、产业向东部沿

海和大城市集聚的态势不断增强。京津、江浙沪、闽粤等主要东部沿海省

区经济增长长期处于高值区域。2018年东部地区人口、GDP分别占比全国

29.59%和44.20%，而东部地区内部也分异明显，人口及主要的经济份额

向东南大城市地区加速集聚。京津冀、长三角、粤港澳等三大世界级城市

群作为核心引擎继续发力；与此同时，成渝、武汉、中原、长株潭、山东

半岛、海峡西岸等城市群的集聚发展和辐射带动能力持续增强。以京津冀、

长三角、珠三角、成渝四大核心城市群为战略增长极，以“一带一路”带

动下的沿海、沿江、沿边、沿主要交通干线为主要开发轴带，多中心、网

络化、开放式的区域开发格局逐渐明晰。

（三）以生态文明和可持续发展为导向的农业发展布局不断优化。十八

大以来，中央和地方对农业生态环境保护与绿色发展的支持力度不断加大，

2015年《全国农业可持续发展规划(2015－2030年)》提出优化发展区、

适度发展区和保护发展区等三大农业发展区的划分方案，并“确保国家粮

食安全、农产品质量安全、生态安全和农民持续增收”，一定程度上标志

着中国以生态文明和可持续发展为导向的新一轮农业发展布局调整优化正

式启动。目前，农业可持续发展取得初步成效，对长期以来中国农业资源

过度开发、地下水超采、农业投入品过量使用以及农业内外源污染相互叠

加等带来的一系列突出生态环境问题的治理取得阶段性成效。农业产品结

构、产业结构和布局结构进一步调整优化，农业资源保护水平与利用效率

有效提高。

（四）以分级分类国土全域保护为导向的生态安全战略格局加速形成。

十八大以来，国土生态安全重要性得以进一步凸显，随着国家层面分类分

级国土全域保护的稳步推进，有针对性的国土空间生态建设和保护、维护

和修复力度得到不断加强，仅2019年全国共完成造林706.7万公顷、森林

抚育773.3万公顷、种草改良草原314.7万公顷、保护修复湿地9.3万公

顷、防沙治沙226万公顷。以分级分类国土全域保护为导向的陆海统筹国

土生态安全战略格局加速形成，山水林田湖草系统治理及以国家公园为主

体的自然保护地体系建设工作有序推进，国土空间生态资源破碎化管理、

保护缺位的状况得到有效改善，整体自然生态系统功能逐步提高。2019年，

全国湿地保护率达52.19%，森林覆盖率超过22.96%，337个地级及以上

城市空气质量优良天数比例达82.0%；1940个国家地表水考核断面中，水

质优良断面比例达74.9%，劣Ⅴ类断面比例降至3.4%。

二、目前中国国土空间开发保护存在的主要问题

（一）国土开发强度、方式与资源环境承载能力不平衡

一方面，国土开发过度和开发不足现象并存，京津冀、长三角、珠三

角、成渝等城市群地区、以及国土空间开发的轴带区域的资源环境容量超

载、临界超载成为不可持续的主要特征，而中西部一些自然禀赋较好的地

区尚有较大潜力。尽管目前中国整体国土开发强度仅约4%，低于美国

（8.6%）、日本（28%）等发达国家，远未达到开发强度的警戒线（30%）

和国际宜居标准（20%），但考虑到适宜工