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好政策为什么不受欢迎
——宁夏西海固地区种草政策中遇到的问题
为恢复和保持生态环境，国家于2002年开始执行退耕还林，
退
耕还草政策，对所有符合国家条件的退耕还林和退耕还草的土地经
过
验收后给予粮食和现金的补贴。为达到同样的目
的，与此政策相配套，
国家进一步规定了舍饲圈养政策，要求所有养牲畜的农户不得以放牧
的形式放养牲畜，而应将牲畜圈养起来，人工喂养。国家的这一政策
由东部推向西部，并特别在西部的一些生态环境恶劣的省份给予了
大
量的财政补贴。
西部一个普遍的现象是养牲畜特别是养羊比种粮食收入高。当
农
民使用放牧的方式养羊时，几乎没有投入，养羊的边际成本较低却收
益较高。因而放牧养羊是农民致富的一个有效途径，但却给环境带
来
很高的边际成本；如果让农民用
圈养舍饲的方式养羊，虽然对环境有
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好处，但与农民快速致富的预期和愿望又相违背。用舍饲圈养的方
法
养牲畜，而且在西部靠天吃饭、粮食产量低的地方，难免会出现地里
产的秸秆不够牲口吃，农民又没有经济能力购买饲料的情况。这样很
难保证农民不重新放牧牲畜，环境和脱贫问题仍然不能解决。
面对这一矛盾，国家的总体思路是：让农
民用一部分种粮食的田
地种草，如果有草，农民就可以有源源不断的饲料喂饲圈养的牲畜，
这样既可以解决养羊、牛致富的问题，又可以不破坏环境。
政府在宁夏推广的草的品种是苜蓿。苜蓿是营养价值较高的牲畜
食两年生植物，播种一次可以连续收获两年，如果长势好的话，一年
还可以收获两次。苜蓿还具有抗旱、抗寒、高产、低投入、少投工的
特点，很适合在干旱少雨的地区种植。为了减轻农民的负担，政府免
费向农民提供苜蓿的种子，但要求农民必须将其耕地的1/5到
1/10
（根据每户承包地块的面积和条件确定种草面积的差异）用来种草，
且种苜蓿因为不属于退耕还草的部分，政府并不给予农民粮食补贴。
这一政策在宁夏南部地区（以下简称银南）取得了很好的效果，出现
农民种草致富、生态环境改善、政府投入逐年递减等多赢的局面。
但一个在银川地区受到大家欢迎且取得良好结果的政策，到了银
南特别是到了西海固地区却遭到了从百姓到一些干部的冷落，以至于
政府不得不将种苜蓿当成一项政治任务交给干部，将干部监督农民完
成规定种草面积数，同干部的工作绩效和年终评奖挂钩。
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按理说国家推行种草政策的目的就是为了使农民尽快脱贫，那
么
为什么会出现这种情况呢？
宁夏的西海固地区是西吉、海原和固原的统称，同时也是西部最
干旱贫困地区的代名词。除固原市之外，西吉和海
原两个县现在仍然
是目前不多的国家级贫困县。西海固地区种植环境的特点之一，就
是
海拔高（平均海拔2000-2500米）雨水少、气温低、土地土层薄，
没
有自然河流和人工灌溉。苜蓿种植下去和
粮食一样，产量完全靠老天。
一旦天气情况恶劣，苜蓿就不能成活或影响产量。而且苜蓿的生长特
点是扎根越深，生长越茁壮，在西海固较薄的
土层，
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