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数字政府：演进阶段、整体形态与治理意蕴*

陈小华潘宇航

提要：数字政府建设已成为学术界研究的一个重要议题，然而目前缺乏对数字政府

发展的回顾与检视。通过对我国数字政府发展历程的分析，发现其经历了政府信息化、

电子政务和数字政府三个阶段，形成了以公共平台为核心的智慧治理模式。数字政府

发展带来双重治理意蕴：一是再造政府组织结构、提升政府职能履行能力、生成“数

字空间”政府；另一是面临公民隐私、数字鸿沟、信息安全、治理效能和公共参与等

难题亟待解决。未来数字政府建设不能只停留于功能意义上的精准治理、整体治理，

需要进一步扩展至信息技术与公共治理融合创新的多重可能性，并从个体、组织、制

度和价值四个层面作相应调整。

关键词：数字政府整体形态公共平台政府改革治理创新

作者陈小华，男，浙江工商大学公共管理学院副教授，管理学博士，硕士生导师；潘

宇航，男，浙江工商大学公共管理学院（杭州310018）。

引言

近年来，新一代信息技术的革命性变化，不仅深刻影响和改变人们的生产、生活方式，而且对政

府治理带来了机会和挑战。为了回应机会和挑战并存的现实，建设数字政府成为我国政府改革与创新

的重要目标。党的十九届四中全会提出，“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行

行政管理的制度规则”，“推进数字政府建设”。①与此同时，地方政府纷纷结合当地情况开展政府数字

化转型创新竞赛，例如，浙江以“最多跑一次”改革牵引政府数字化转型，广东提出以“政务互联网

思维”指导“数字政府”改革，贵州建设“云上贵州”政务数据平台。可见，我国地方政府顺应治理

现代化的大势，在建设数字政府过程中形成了多元尝试、多样创新的格局。②

*本文系浙江省哲学社会科学规划课题“数字政府对治理效能的影响机理与提升策略研究”（21NDJC085YB）的阶段性成果。

①《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》

2019年11月6日。

②张建锋：《数字政府2.0──数据智能助力治理现代化》，北京：中信出版社，2019年版，第327页。

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观察与思考2021年第1期

面对数字政府建设的方兴未艾之势，既有研究对其进行了较为充分的探索，归纳起来，主要研究

了如下议题：一是数字政府的发展过程，例如，黄璜从政策节点划分为三个政策阶段：“政府信息化”

阶段、“电子政务”阶段和“数字政府”阶段，①还有学者将政府上网划分为初步摸索的“+互联网”阶段、

②

积极探索的互联网化阶段和追求普惠的“互联网+”阶段；二是政府数字化转型的影响因素。郁建

兴等通过考察浙江“最多跑一次”改革，发现纵向激励的领导体制和横向部门间的协调机制是信息技

术作用发挥的关键因素，③颇为有名的TOE模型则认为技术、组织与环境是影响政府数字化转型的主

要因素。④三是数字技术对政府治理的影响，研究者认为数字技术促进政府组织的协同性和整体性，⑤

⑥⑦⑧

提高政府服务和管理能力，增进政府与公民互动；四是数字政府建设中存在公民用户理念缺失、

数字官僚主义⑨⑩

、数据开放程度低等问题。

上述研究大大推进了学界对数字政府发展规律的认识，然而目前鲜有文献对我国数字政府发展进

行回顾与检视，并分析其潜在的风险，对其未来进行展望。同时，对数字政府的内涵缺乏基于经验基

础之上的概括提炼，不利于相关研究的整合与对话。因此，笔者通过梳理数字政府建设的相关政策，

并以浙江、广东、贵州等数字政府建设实践为经验依据，回顾与检视我国数字政府发展过程及面临

的问题