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双评价适宜性等级11和21

“双评价”是保证国土空间规划科学性的有效抓手，如何客观、

科学地开展评价工作，并有效支撑国土空间规划，是本轮规划改革的

重要任务之一。本文结合宁夏、三亚等地的“双评价”实践，探讨“双

评价”的理论基础、内涵及实践中的技术难点，为“双评价”工作的

优化和国土空间规划的科学编制提供参考。

“双评价”的发展历程及内涵

资源环境承载能力是指基于一定发展阶段、经济技术水平和生产

生活方式，一定地域范围内资源环境要素能够支撑的农业生产、城镇

建设等人类活动的最大规模；国土空间开发适宜性是指在维系生态系

统健康的前提下，综合考虑资源环境要素和区位条件，在特定国土空

间进行农业生产、城镇建设等人类活动的适宜程度。“双评价”的理

论基础起源于马尔萨斯关于人口与粮食的论述，反映了人口在资源环

境的制约下的增长极限。随着经济社会的发展及伴随出现的系列问题，

“承载力”的概念扩展到土地、水、能源、环境和生态系统等方面，

并逐渐与发展方式联系在一起。在欧美发达国家，承载力的相关研究

也逐步应用到国家和区域规划中，成为管理的辅助工具。

我国在“双评价”领域的研究经历了从单要素向综合评价、从单

一目标/服务向综合承载力评价的演变。早期评价往往从部门事权的

角度出发，是以发展为导向的压力评价(图1-a)，重点关注土地资源、

水资源、大气环境和土壤等单要素的承载力，相关评价方法具有指向

明确、应用方便等优点，但对资源环境的系统性研究不足。2000年

以来，研究热点转向区域的综合承载力，如京津冀、环渤海、长三角

等，并服务于国家宏观发展战略。2016年，国家发展改革委等13部

委发布《资源环境承载能力监测预警技术方法》，形成了人类活动—

资源环境双向效应的动态评估方法(图1-b)，通过评价自然资源超

载与否，实现对人类活动的有效反馈和调节，但方法也存在与空间规

划衔接不足、结论导向可能存在偏差等缺点。2018年以来，《技术

指南》进一步突出资源环境内在系统特征，并开展基于系统特征问题

的外延功能性评价(图1-c)。该方法具有较强的系统性、科学性和客

观性，但存在数据要求高、体系庞杂等局限性。总体而言，我国在“双

评价”领域的技术体系具有一定的延续性，内涵和技术手段逐渐丰富，

但是不同的技术体系有其自身的特性及局限性，在开展“双评价”工

作中，应在现行体系的基础上根据实际需要，借鉴、吸纳前两种体系

的优点。

二科学逻辑与地方实际融合的综合评价

（一）生态保护：遵循生态系统运行逻辑并结合当地自然格局

生态保护重要性评价以自然生态理论为基础，旨在识别生态系统

服务功能极重要、生态极脆弱区域，确保生态系统完整性、连通性，

坚守农业生产和城镇建设过程中的生态安全底线。目前，生态保护重

要性评价的方法主要有模型法、净初级生产力(NPP)法和简化模型法

等，各方法的优缺点如表1所示。

《技术指南》推荐采用模型法对水源涵养、生物多样性和维护功

能重要性进行评估，采用简化模型法对水土保持、防风固沙功能重要

性及水土流失、土地沙化脆弱性等进行评估，同时在判别因子、分级

标准等方面给予地方一定自主权。

在实际操作中，方法的选择与数据的可获得性、指标的适应度、

现有工作基础等都有一定关联性，应在准确掌握生态系统运行逻辑的

基础上，结合当地实际情况谨慎处理。以宁夏水土保持重要性评价的

实践为例，宁夏处于蒙古高原、黄土高原交汇处，降雨量由南向北递

减，植被自南向北呈森林草原—干草原—荒漠草原—草原化荒漠(引

黄灌区除外)的地带性变化，由北向南形成北部引黄灌区、中部干旱

带、南部山区三大地理单元(图2-a)。基于以上特点及相关资料，可

以初步判断水土保持的重要区域主要分布于降雨量多、植被覆盖较好、

地形起伏较大的南部山区。在具体评价时，采用通用水土流失方程

(RUSLE)的水土保持服务模型开展评价，公式如下：

模型法考虑了水土保持重要性中的降雨、土壤可侵蚀性、植被覆

盖度、地形等关键因素，最终评定的重要区域主要位于南部的六盘山

区及部分丘陵区域，结果与宏观预判及当地的相关专项规划契合度较

高。

同时，利用《技术指南》中所述的方法进行评价，将坡度不小于

25°(图2-b)且植被覆盖度不小于80%的森林、灌丛和草地(图2-c)