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代理机构：原理、绩效与未来

时间：2010-07-01作者：谭康林

［摘要］在纵向一体化的部门内外设置自主或半自主的代理机构承担重要的公共职能，已经成为许多国家的通用做法。本文从政策工具的视角出发，回顾了代理机构出现的原因，并分析其背后的原理、它对政府绩效的影响以及其未来前景。本文认为，现代治理的复杂性和国家职能的不断扩张导致各种代理机构必然要和纵向一体化部门并存于政府领域中，而如何完善这种组织形式是我们目前面临的重大课题。

［关键词］代理机构;公共部门;政策工具;公共管理

［中图分类号］D035［文献标识码］A［文章编号］1006-0863（2010）07-0046-06

在政府的工具箱里，结构重组是一类重要的政策工具，指决策者通过有意识地改变政府的组织形态，来实现提高运作绩效和服务质量的目的。这类政策工具的特殊性在于，它并不直接影响公共服务的供给，而是试图通过改变政策过程以及国家与社会之间的互动，从而间接地影响公共服务的提供和分配。［1］从20世纪80年代后期开始，有一种结构重组模式被广为应用，这就是在原有纵向一体化部门内外建立自主或半自主的代理机构，从事服务提供、管制和政策咨询等活动。这场代理机构改革改变了传统上以纵向一体化部门为主导的治理形态，使公共部门的行动方式越来越趋向于分散化，一个国家的政策过程、民主实践、国家和社会的关系等方面也因此发生了变化。不过，这场代理机构改革又是难以确切描述的，因为不同国家所建立的代理机构无论在职能、权力和法律地位，还是在自主权、资金来源和治理结构上都千差万别，迄今为止并没有形成一种标准化的“代理机构模式”，并且由于各国多样的政治-行政系统和社会、经济、文化背景，未来也不太可能出现一种统一的模式。［2］

工具选择理论认为，在分析一种政策工具时应首先回答两个关键性问题。第一，什么因素影响了对工具的选择？第二，政策工具的选择对政府项目的运作和效果有什么样的影响？［3］本文将从这些问题出发，分析设立代理机构所依据的原理、代理机构给政府绩效带来的变化，以及作为一种政策工具，它们的未来将会怎样。

?一、什么是代理机构

代理机构并非新生事物。在世界上某些地方，负责政策执行、不直接受控于母部门的部长（atanarm’slength）的代理机构历史相当悠久。北欧的瑞典和挪威从16世纪、17世纪起就开始设立半自主的代理机构和理事会，这类组织已成为今天公共治理的基本形式；在美国，独立的管制机构也已存在了一个多世纪，它们集立法、行政和司法功能于一身，权力之大直接导致了“行政国家”理念的诞生；在德国，单一职能的公共机构在19世纪下半叶也在联邦层面出现了。事实上，很多国家都有在核心政府部门之外设置代理机构执行重要职能的做法，甚至在那些传统上偏好大的集权型部门的国家，例如英国，准政府组织的存在也是一种常态。［4］不过在大多数国家，代理机构并不构成政府的主体部分，而只是作为政府处理新增任务的一种便捷的解决方案。随着代理机构数目的增多，控制和协调问题随之出现，政府通常采取的办法是不断将代理机构合并为功能整合的部门。从历史上看，多数国家（除瑞典等外）都经历了一个部门—代理机构—部门的钟摆式运动。

伴随着从20世纪80年代开始的新公共管理运动，代理机构的发展呈现出一些新的特征。首先，代理机构呈扩散发展的趋势。1988年英国启动了“下几步（NextSteps）”项目，相继成立了130多个部门代理机构，继而引发了全球性的“代理机构化（agencification）”风潮。从欧洲和北美到亚洲和非洲，从左派领导下的政府到右派领导下的政府，从中央到地方，甚至到超国家层面（如欧盟），设置代理机构成为很多政治决策者在组织公共行动时的一致选择。而且与以往不同的是，新成立的代理机构很少被收回到原来的纵向一体化部门中去。［5］其次，代理机构在公共部门中的作用也日益重要。据经合组织2002年的统计，在一些国家代理机构、权力主体和其他政府实体的支出占到公共开支的一半以上，雇佣的人员也超过了传统的纵向组织的政府部门。［6］即使像日本这样并不十分热衷于公共管理改革的国家近些年也相继成立了80多个独立行政法人。在一些国家的医疗和社会福利等领域，代理机构已然取代了纵向一体化部门，成为服务提供的主导力量。值得一提的是，虽然从上世纪末开始代理机构的数量在一些改革的先锋国家有所减少，但这并不表示其功能被弱化。以英国为例，从1998年到2003年期间，英国工党政府进行了机构合并、再分类以及向区域政府的权力下放运动，导致代理机构的数目由1073个减为849个，但是从开支上看，代理机构目前仍占到中央政府开支的三分之一左右；随着新的社会问题不断出现，代理机构也承担起越来越多的职能。［7］再