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2024年第4期

税收素养在税收治理现代化中的作用机制

崔军刘冠宏

[摘要]税收治理现代化是在国家治理现代化总体框架下以较低的社会成本与较高的协同效率完成征税

工作的过程，需要纳税人形成良好的税收素养。税收素养包括税收知识、纳税意识和社会责任三个方面。税

收素养的提升有助于增进纳税人对税收事务的认识以降低行政负担，提升政民协同效率；树立正确的纳税利

害观以保障税收遵从，提升征税效率；明确纳税权责以促成政民合作生产，推动财税体制改革进程。为实现

税收素养提升，我国应建立健全税收素养知识和能力教育体系，形成税收素养意识形态引导体系，并在税收

互动中培养税收素养。

[关键词]税收素养税收治理现代化税收共治税收遵从

中图分类号D6F812.42文献标识码A文章编号1000-7326202404-0082-05

〔〕；〔〕〔〕（）

一、问题的提出与文献综述

（一）问题的提出

党的二十大报告提出以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，对国家治理现代化提出了更加宏

伟的战略目标，也对税收治理现代化提出了更高的现实需求。税收治理现代化是中国式现代化的重要

维度，与建立现代化财政制度的目标相辅相成，以税收治理为依托实现财税领域国家治理现代化。a长

期以来，以税收征管部门为主导的税收治理将征纳双方双向互动的征纳过程演绎成征税方的强制性税收

管理，这使纳税人不愿积极参与税收治理，导致全社会税收遵从成本较高和税收治理效能偏低。事实上，

治理是一种把管理和自管理、组织和自组织、调控与自调控融于一体的更具包容性的架构，强调多元主

体间的互动。税收治理致力于打造“党政领导、税务主责、部门合作、社会协同、公众参与”的多元共

融的税收共治格局。b随着直接税比重提高、纳税人数量攀升、涉税面扩大、税制结构日趋复杂，税收

治理多元治理主体良性互动对公众积极参与税收治理、依法纳税和民主监督等方面的能力提出更高要

求。税收治理现代化的前提之一是纳税人的现代化，税收素养是纳税人现代化的基础，是决定纳税人涉

税行为的重要社会因素，决定了纳税人对税法、税制、纳税人的主要义务等涉税事务的理解以及在此基

础上的涉税行为，是从纳税人端推动税收治理现代化进程的关键。c

（二）文献综述

作者简介崔军，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师；刘冠宏（通讯作者），中国人民大学公共管理学

院博士研究生（北京，100872）。

a马万里、王春晓：《税收治理现代化的国家逻辑》，《财政科学》2023年第6期。

b国家税务总局西藏自治区税务局课题组、曹杰锋等：《税收共治格局构建路径探索》，《税务研究》2022年第7期。

c本文讨论的纳税人指代法律定义的自然人纳税人（包含个体工商户），不包括法人纳税人。税收素养也用于形容

自然人的个体素养，不涉及企业的内部文化、制度设计等要素。

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国外对税收素养的研究主要包括三个层面。一是对税收素养概念的界定，经合组织/国际金融教育

网络（OECD/INFE）和国际证监会组织/经合组织（IOSCO/OECD）在成年人和投资者的能力框架中将

税收素养作为金融素养的子项，以购买、储蓄、雇佣、权责、税收与公共花费作为金融素养的能力；a

b

有学者将税收素养定义为纳税人能够享受到法律赋予的各项权利，能够正确准时进行纳税申报的能力。

二是税收素养与税收遵从的实证研究。有学者依据其对税收素养的界定（纳税人理解其税收权利和义务

的能力，遵守税收法律，能够利用其税收知识和技能进行正确的税收申报）构造了税收素养指数，用调

查数据证明了税收素养与税收遵从之间存在显著正向关系。c三是税收素养水平测算。有学者以调研获

得的澳大利亚纳税人的数据测算税收素养水平；d也有学者将纳税人的税收知识、税收技能、税收态度

和革新力作为评判维度构建公民税收素养评价体系；e有学者早期通过对马来西亚沙巴和沙捞越地区不

同职业的工薪阶层纳税人开展问