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关于规范实施政府和社会资本合作新机制的

指导实施方案

（PPP）

政府和社会资本合作实施近十年来，一定程度上起到了改

善公共服务、拉动有效投资的作用，但在实践中也出现了一些亟待解决

的问题。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，进一步深化基础设施投

融资体制改革，切实激发民间投资活力，现就规范实施政府和社会资本

合作新机制（简称新机制）提出如下万案。

一、准确把握新机制的总体要求

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二

十大精神，坚持稳中求进工作总基调，完整、准确、全面贯彻新发展理

念，加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，统筹发展和安全，规

范实施政府和社会资本合作新机制，充分发挥市场机制作用，拓宽民间

投资空间，坚决遏制新增地方政府隐性债务，提高基础设施和公用事业

项目建设运营水平，确保规范发展、阳光运行。

（一）聚焦使用者付费项目。政府和社会资本合作项目应聚焦使

用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资

和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额

外新增地方财政未来支出责任。政府可在严防新增地方政府隐性债务、

符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在

项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规

定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、

承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设

和运营成本。

（二）全部采取特许经营模式。政府和社会资本合作应全部采取

特许经营模式实施，根据项目实际情况，合理采用建设一运营一移交

（BOT）,转让一运营一移交（TOT）,改建一运营一移交（R0T）、建

设一拥有一运营一移交（BOOT）、设计一建设一融资一运营一移交

（DBFoT）

等具体实施方式，并在合同中明确约定建设和运营期间的资

产权属，清晰界定各方权责利关系。

（三）合理把握重点领域。政府和社会资本合作应限定于有经营

性收益的项目，主要包括公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等交通

项目，物流枢纽、物流园区项目，城镇供水、供气、供热、停车场等市

政项目，城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理

项目，具有发电功能的水利项目，体育、旅游公共服务等社会项目，智

慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目，城市更新、综合交

通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目。

（四）优先选择民营企业参与。要坚持初衷、回归本源，最大程

度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，制定

《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年

版）》并动态调整。市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营

企业独资或控股；关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权

XX%；

占比原则上不低于少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄

断属性的项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。对清单所列领域

以外的政府和社会资本合作项目，可积极鼓励民营企业参与。外商投资

企业参与政府和社会资本合作项目按照外商投资管理有关要求并参照

上述规定执行。

（五）明确管理责任分工。国家发展改革委要牵头做好特许经营

模式推进工作，切实加强政策指导。地方各级人民政府要切实负起主体

责任，规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目。地方各级人民政

府可依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等，作为特许经营项目

实施机构（以下简称项目实施机构），负责特许经营方案编制、特许经

营者选择、特许经营协议签订、项目实施监管、合作期满移交接收等工

作。地方各级发展改革部门要发挥综合协调作用，严格把关项目特许经

营方案等有关内容，依法依规履行项目审批、核准或备案职责。各级财

政部门要严格执行预算管理制度，加强地方政府债务管理，加大财会监

督力度，严肃财经纪律。

（六）稳妥推进新机制实施。把握好工作力度、节奏，2023年2

月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，

以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，均应按照本指导意见规

定的新机制执行，不再执行2015年5月印发的

《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民