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中国地方政府治理结构改革——一

种财政视角的分析

内容提要：从激励的角度讲，政府工作

效率在很大程度上取决于政府治理结构的

安排与对官员的工作激励目标是否具有激

励相容性，即治理结构的设计能否有效激励

和约束政府官员们使其自利性行为能体现

公共利益目标，而财政分权模式又是影响政

府治理结构的一个非常重要的因素。本文首

先探讨了政府官员激励与治理结构设计的

关系，然后重点分析了我国现阶段地方财政

分权模式如何导致地方政府治理结构产生

激励不相容性，进而扭曲了政府治理机制对

地方基层政府行为的激励。

一、政府职能、官员激励与治理结构设

计

从经济学的角度讲，政府和市场是协调

一个国家社会成员经济利益冲突的两大基

本机制。当由于公共产品、外部性、规模经

济、不完全信息等原因市场不能有效配置资

源时，或者由于市场配置资源而导致某种不

合意的结果时，如出现宏观经济波动、社会

分配不公等，政府就有必要对经济进行干预。

作为对市场失败的弥补，政府的经济职能主

要体现在三方面：宏观调控职能，即政府运

用宏观经济政策干预宏观经济运行和协调

收入分配，以保持经济稳定和社会均衡发展；

公共规制职能，即政府利用发放许可证、限

制价格以及制定质量和技术标准等手段对

经济主体的自利行为施加影响，以最大限度

地保护公共利益；资源配置职能，即政府按

社会成员的需求意愿供给私人部门不愿提

供的公共产品和服务，以满足社会对非排他

性物品的消费需求。

政府履行各种经济职能所需的成本必

须由社会成员以税收的方式承担，其直接表

现为公共支出。一般而言，公共支出的社会

效益取决于一个国家政府的工作效率，而政

府的工作效率在很大程度上又取决于政府

治理结构。无论是联邦制国家还是单一制国

家，政府制度都具有一个相似的特征，即都

是一个多级次结构，但不同国家的政府治理

结构则可能存在较大的差异性。高效率的政

府治理结构对许多国家尤其是发展中国家

而言是一种非常稀缺的资源。政府组织的多

级次结构表明其治理结构的内在动力基础

是上级对下级的权威，从而意味着在信息不

对称的情况下政府治理结构效率的高低在

很大程度上取决于治理结构设计给各级政

府官员所能提供的工作激励强度。既然政府

组织具有等级结构，那么政府治理结构设计

必然会遇到委托—代理问题，主要表现在：

第一，上层官员并不关注效率，而是追求个

人控制权收益最大化。提高政府组织的工作

效率并不能直接给各级官员带来物质回报，

同时也不可能通过竞争方式淘汰掉没有效

率的官僚组织，因此，政府组织中的上层官

员往往没有足够的积极性改善政府治理结

构的效率。更糟的是，这些上层官员很可能

利用其在公共组织中的权威追求个人控制

权收益最大化，如在位消费或培育裙带关系，

从而直接造成政府工作效率损失。

第二，下级官员利用信息优势虚报下级

部门履行职能所需的预算支出借以谋取部

门利益。政府体制中上级官员与下级官员之

间是一种委托—代理关系，但上级官员和下

级官员关于公共组织的实际运行成本的信

息是不对称的，下级官员能够掌握更多的信

息。根据尼斯凯耐公共组织预算理论，公共

组织行为的最大特征就是最大化公共组织

规模，因为官员们的权利、威望以及借此获

得的控制权收益都是公共组织规模的递增

函数。下级官员在预算谈判中会利用自己的

信息优势力求增加本组织或本部门的预算。

这种机会主义行为会使公共机构膨胀和公

务员数量上升，从而最终导致公共组织效率

下降。

第三，政府官员们利用政府干预经济的

权力从事设租活动，为其以权谋私制造便利。

政府干预的目的在于纠正市场配置资源的

弊端，但政府干预却极易滋生政府官员的设

租行为，即官员背离作为公仆理应承担的正

式职责而以公共权力牟取私利。设租活动不

仅会通过利益诱导使私人部门将许多资源

用于寻租活动，进而造成整个社会生产性投

入降低，而且会破坏市场竞争秩序和扭曲市

场资源配置。

如果将政府体制视为基于等级结构的

多重委托—代理关系，那么从激励理论的角

度讲，克服政府体制中官员道德风险问题的

关键在于是否能设计出有效的政府治理结

构来激励和约束官员们的行为使其自利行

为基本能体现公共利益目标。然而，不同于

私人组织，政府部门中的激励机制设计却要

面临政府目标的限制。通常，私人企业的目

标是单一的，即利润最大化。这样，它就可

以将与这一目标紧密相关的可测度变量作

为雇员的