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周其明：论上网权的性质及其法律限度

日前，有关方面在推进互联网立法，把上网列为身份登记和许可，

引起广泛关注。其中若干理论问题，仍需进一步讨论：上网能否成为

一种权利；上网是不是一种普遍性的权利；如果上网是一种权利，能

否进行限制；对上网权，能否实施行政许可；对上网权的限制能否通

过规章形式进行；等等。本文认为，上网权就其性质而言，是人身自

由权在网络空间的延伸，不存在一般性的禁止，不应当成为行政许可

的范畴。部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加

其义务的规范。对于急速发展的互联网方面的立法，需要保障和扩大

网络自由的网络自由法，而不是限制和废除网络自由的网络管理法、

网络治理法或者网络规制法。

一、上网能否成为一种权利

上网能否成为一种权利，这已经不属于需要争论的问题。2000年，

爱沙尼亚在世界上第一次宣布互联网接入是一项基本人权。2012年7

月，联合国人权理事会在日内瓦投票通过一项决议，确定包括言论自

由的所有人权在网络中也应该得到保护。决议写道：“人们在网络之

外享有的人权，在网络中也应该得到保护，特别是言论自由。这适用

于每个国家、每种形式的媒体。”此外，这项决议也竭力要求各国把

“网络的全球和开放性”看作“加快各方面发展的力量”，要求“每

个国家促进网络的使用，使之更加简便”。多个国家签署了这项由瑞

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典发起的决议，其中包括中国和古巴。

2016年6月，联合国人权理事会通过《互联网上人权的促进、

保护与享有》（Thepromotion,protectionandenjoymentofhumanrights

ontheInternet，A/HRC/32/L.20），将互联网接入视为一项基本人权。

该决议“认识到信息和通信技术的传播和世界各地之间相互连接对于

加速人类进步、弥合数字鸿沟和创建知识社会的重大潜能。”“特别承

认需要以人权作为互联网治理的基础，人们在互联网下拥有的权利在

互联网上同样必须受到保护。”“确认互联网上的隐私是实现表达自由

权利和持有主张不受干涉权利、和平集会和结社自由权利的重要条件，

强调通过互联网获取信息为全球实现负担得起的包容性教育带来了

巨大的机遇，从而成为帮助促进受教育权的一项重要工具，同时强调

需要解决影响享有受教育权的数字扫盲和数字鸿沟问题，深为关注个

人因在互联网上行使人权和基本自由而遭受的所有侵犯和践踏人权

的行为，以及对这些侵犯和践踏人权行为的有罪不罚现象，又深为关

注违反国际人权法、旨在或有意阻止或干扰在互联网上获取或传播信

息的措施。根据《世界人权宣言》第十九条以及《公民权利和政治权

利国际公约》第十九条，人们在互联网下拥有的权利在互联网上同样

必须受到保护，尤其是表达自由，这项权利不论国界，可以通过自主

选择的任何媒介行使。”

以上决议从理论和国际法层面确认上网是一项法定权利，已经得

到世界各国包括中国政府的认同。尽管如此，仍然有少数人极力阻止

或干扰在互联网上获取或传播信息。

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二、上网是不是一种普遍性的权利

根据中国互联网络信息中心（CNNIC）的统计，截至2023年12

月，我国网民规模达10.92亿人。根据这个统计，中国还有3亿人未

能上网，或者说对他们而言，没有享受上网的权利。根据国家工信部

《2023年通信业统计公报》，截至2023年底，三家基础电信企业的固

定互联网宽带接入用户总数6.36亿户，这大约是全国能行使上网权

的真实数据。

FacebookCEOMarkZuckberg说，“尽管，互联网是提供就业、经

济增长和其他机遇的关键助推因素，但是，通过研究得知，每十个网

民中，大约有一个人被贫穷所困。”就世界范围来看，因政治、经济

及教育等原因，上网权的不平等日益加剧，使一部人成为网络中的第

二公民，“他们被困在第二阶梯，无法接触整个互联网”。

根据“WebTechmologySurveys”，从2013年到2024年全球网站

使用的语言，中文网页的数量从2013年的4.3%降低到2024年的1.3%，

十年间下降了70%，目